Дмитрий Николаевич ГРАЖДАНОВ, начальник управления стратегического планирования правительства Ярославской области.
Андрей Александрович КРИЧМАРА, советник губернатора Ярославской области.
Одна из проблем, стоящих в настоящее время перед субъектами РФ, — низкая эффективность использования бюджетных средств, направляемых
на социально-экономическое развитие. В условиях нарастающей между регионами конкуренции за федеральные средства и дефицита собственных ресурсов необходимо иметь эффективную систему управления развитием территории. С чего следует начать при построении такой системы?
Ярославская область начала решение этого вопроса с создания в 2010 году отдельной организационной единицы — управления стратегического планирования, которому было поручено сформировать систему управления развитием региона и в дальнейшем обеспечить эффективное ее функционирование. Важный аспект, который необходимо учитывать при создании такого подразделения, — его равноудаленность и независимость от главных распорядителей бюджетных средств. Управление стратегического планирования правительства Ярославской области подчиняется напрямую губернатору области, являясь одной из его штабных структур.
Проведенный управлением стратегического планирования анализ сложившейся в конце 2010 года ситуации показал наличие следующих системных проблем, мешающих эффективному развитию региона:
1) деятельность по развитию региона никак не отделена от текущей работы, и поэтому ею невозможно эффективно управлять. Целевые программы, разрабатываемые и реализуемые ГРБС, содержат элементы как текущей деятельности, так и деятельности по развитию;
2) система бюджетного планирования настроена на планирование средств в разрезе ГРБС, а не в разрезе целевых программ, решение о распределении бюджетных средств принимается финансовым органом без учета положений стратегии региона. ГРБС после выделения ему средств самостоятельно принимает решение о направлении их использования, большинство средств при этом расходуются на текущую деятельность;
3) попытки перенастроить бюджетное планирование в разрезе целевых программ не приводят к успеху в связи с тем, что отсутствуют критерии, которые позволили бы финансовому органу определить, на какую программу необходимо выделить бюджетные средства, а какую программу необходимо отклонить. В связи с тем, что большинство программ содержат элементы текущей деятельности (которая является обязательной для исполнения в соответствии с имеющимися полномочиями), отклонить или остановить их реализацию невозможно;
4) реализация целевых программ не скоординирована в территориальном аспекте (например, детские сады могут строиться на одних территориях, промышленные производства на других, дороги и газопроводы на третьих), что значительно снижает их эффективность;
5) цели и показатели программ, направленных на развитие региона, ГРБС определяют по своему усмотрению. Как правило, цели и показатели ставятся слишком высокого уровня (на них кроме данной целевой программы также влияет множество других факторов), поэтому оценить эффективность реализации программ после их завершения не представляется возможным;
6) существующая стратегия социально-экономического развития области устарела и не может определять приоритеты развития региона на ближайшую перспективу.
Решение выявленных проблем началось с выделения деятельности по развитию региона в отдельный вид деятельности, к которому могли бы применяться специальный подход и специальные процедуры управления. Были внесены изменения в правовые акты, регулирующие процессы программно-целевого и бюджетного планирования, введены такие понятия, как:
· программа развития — программа, направленная на достижение целей социально-экономического развития области;
· ведомственная целевая программа — программа, направленная на обеспечение реализации функций/работ/услуг/полномочий органа исполнительной власти или структурного подразделения аппарата правительства области и подчиненных им структур в рамках существующих региональных активов;
· бюджет развития — средства областного бюджета, предназначенные для решения задач социально-экономического развития региона. Бюджет развития распределяется между программами развития в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, отраженными в стратегии социально-экономического развития региона.
Процессы программно-целевого и бюджетного планирования были значительно усовершенствованы, в результате чего:
· удалось изменить парадигму планирования бюджетных средств на развитие и перейти от планирования по ГРБС к планированию по программам развития;
· бюджет региона по итогам 2012 года на 78% является программным, к концу 2013 года этот показатель должен достичь 90%, причем для бюджета развития он составит 100%;
· у высшего руководства появилось понимание необходимости актуализации действующей Стратегии социально-экономического развития (далее — Стратегия СЭР) региона как документа, фиксирующего договоренности власти и общества о целях и путях развития области на ближайшую перспективу. При выборе из множества программ развития, предлагаемых в рамках ограниченного бюджета развития, Стратегия СЭР является критерием, на основании которого для реализации отбираются программы с наибольшим стратегическим соответствием. Была инициирована работа по актуализации Стратегии СЭР;
· у высшего руководства появилось понимание необходимости создания единой системы стратегических показателей, содержащей главные цели развития региона и цели развития второго и третьего уровней, получаемых путем каскадирования главных целей на уровень ГРСБ и уровень программ. Была инициирована работа по разработке системы стратегических показателей;
· для разработки и принятия эффективных стратегических решений с участием профессиональных экспертов и представителей общественности при правительстве Ярославской области в 2011 году был создан специальный орган — Стратегический совет области. В настоящее время в рамках Стратегического совета идет формирование и запуск работы стратегических целевых команд — межфункциональных экспертных групп, которые будут заниматься анализом и выработкой стратегических решений, выносимых в дальнейшем для рассмотрения и принятия на президиум Стратегического совета области.
Проделанная в Ярославской области работа по развитию системы программно-целевого и бюджетного планирования позволяет сделать следующий вывод: в регионе созданы и продолжают создаваться необходимые механизмы, которые в ближайшем будущем должны обеспечить успешное развитие территории. Актуальную информацию о системе стратегического управления Ярославской области можно получить на региональном портале органов власти в разделе «Управление стратегического планирования» http://www.yarregion.ru/depts/usp.
