На семинаре-практикуме в Аналитическом центре при Правительстве РФ был представлен международный опыт реформирования систем управления государственными финансами.
Есть у революции начало
Обобщая опыт реформ публичных финансов во всем мире за последние два десятка лет, руководитель отдела государственного сектора и институциональных реформ Всемирного банка Адриан Фоззар назвал этот период не иначе как финансовой революцией. Подтверждением служит хотя бы тот факт, что в 1993 году лишь четыре страны в мире имели среднесрочные программы расходов, а по итогам 2011 года таковых насчитывалось уже около 140. «Думаю, сейчас грядет уже второе поколение реформ. Самое главное для политиков — результаты управления. Вопрос в том, как использовать бюджет, чтобы услуги оказывались ответственно и эффективно, при этом была оперативная реакция на потребности клиентов. И чтобы не просто увеличивались объемы освоения средств, но реально улучшалось качество жизни людей. Мы пока не знаем, как это сделать», — признал эксперт. По его наблюдениям, пока принципы бюджетирования по результатам в полной мере реализовать не удается. «Многие страны внедрили сложные механизмы, чтобы интегрировать информацию о результатах в свою бюджетную документацию, но есть ощущение, что цель не достигнута. У принимающих решения лиц стало больше соответствующих данных, теперь они четче представляют, за что они голосуют, когда речь идет об ассигнованиях на то или иное направление, и каких результатов можно ожидать. Однако мало свидетельств тому, что это меняет реальные поведенческие модели исполнителей», — отметил г-н Фоззар.
Среди тем, наиболее актуальных для финансовых систем многих государств, — децентрализация и наделение дополнительными полномочиями местных властей. Такие процессы активно идут, в частности, в США. Цель все та же — приблизить механизмы оказания услуг и их финансирование к населению. Еще одна важная тема связана с развитием инструментов государственно-частного партнерства. В нынешних непростых условиях, вызванных почти повсеместным ростом бюджетных дефицитов, они помогают находить новые источники финансирования различных социально значимых проектов. По оценке г-на Фоззара, наиболее активный поиск в этом направлении ведется в Канаде, Великобритании, Австралии. Эксперт призвал не забывать о рисках: государственные проекты в той же мере, что и частные, могут оказаться провальными.
Главный долгосрочный риск для большинства развитых государств, по мнению представителя Всемирного банка, это стареющее население. «Уже сегодня нужно думать о последствиях, о тех демографических параметрах, с которыми мы столкнемся через 20 лет. Например, у Латвии ушло почти 15 лет на то, чтобы правительство успело адаптироваться к произошедшим демографическим изменениям. Сложилась ситуация, когда в школах было больше учителей, чем учащихся», — сказал г-н Фоззар.
Реформы в Канаде
Партнер канадского отделения Ernst&Young бывший Генеральный контролер Канады Шарль-Антуан Сен-Жан рассказал о канадском опыте реформирования финансового управления и внутреннего аудита. Реформы в этой сфере, начавшиеся около 20 лет назад, он назвал бесконечным путешествием: всегда есть что улучшить и усовершенствовать. С этим утверждением наверняка могли бы согласиться и его российские коллеги-финансисты.
В Канаде главной предпосылкой реформ стали макроэкономические факторы. Так, к 1993 году дефицит федерального бюджета этой страны составлял 8,7% ВВП, при том что средний показатель по странам «Большой семерки» был равен 5,2%. Правительство было вынуждено внедрить программу по сокращению затрат. С 1995 по 1999 год общая численность федеральных госслужащих была сокращена на 25%. Также пришлось повышать налоги, урезать социальные расходы и расходы на оборону. Правительство прибегло к приватизации авиакомпаний, железных дорог, воздушного транспорта. Уже к 2000 году, то есть всего лишь за
Другим компонентом реформы стали изменения, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств. Так, в конце
Тем не менее система контроля за осуществлением расходов нуждалась в дальнейшем совершенствовании. В 2004 году был создан аппарат генерального контролера для усиления функции внутреннего аудита в системе государственного управления.
«Не все приняли это как хорошую новость, особенно координаторы программ, — отметил г-н Сен-Жан. — Вначале было непросто. Возникла межведомственная борьба, типичные противоречия между министерствами и контролерами, которые критиковали то, как именно расходуются средства». Впоследствии в законодательстве было четко зафиксировано, что первый секретарь департамента (то есть заместитель министра) отвечает за внедрение и реализацию внутреннего контроля в своем ведомстве. Причем сам он отделен от текущей деятельности соответствующего ведомства. Это сделало внутренний аудит более объективным и позволило главам министерств получать более достоверную информацию.
Открытый бюджет ЮАР
Герт Ван Дер Линде, ведущий специалист в сфере финансового менеджмента во Всемирном банке, а в прошлом главный бухгалтер Национального казначейства ЮАР, подробно осветил роль механизмов, обеспечивающих прозрачность бюджета этой страны. Отметим, что в 2010 году ЮАР заняла первое, в 2012 году — второе место по индексу открытости бюджета (журнал «Бюджет» писал об этом рейтинге в № 2, 2013).
Правительство гарантирует общественный доступ к восьми ключевым документам. Среди них предварительный проект бюджета, проект бюджетных ассигнований, утвержденный бюджет, гражданский бюджет (представляющий собой менее формальную, упрощенную презентацию целей бюджета для широкого круга пользователей), периодические отчеты в течение года, годовой отчет, а также аудиторский отчет.
Эксперт подробно рассказал участникам семинара о том, как в ЮАР последовательно улучшалась ситуация с бюджетной информацией. Еще в середине
Далее он продемонстрировал слайды с выдержками из документации, относящейся к бюджетам последних лет. В этих документах уже представлен программный взгляд на бюджетные ассигнования, которые разбиты по конкретным направлениям и временным периодам среднесрочного программного бюджета. При этом по каждой из программ есть разбивка и по статьям расходов, и по подпрограммам. Здесь можно найти отдельные показатели эффективности конкретных подпрограмм как за прошлые периоды, так и целевые на среднесрочную перспективу. В своем годовом отчете исполнитель соответствующей программы отчитывается за цифры, которые изначально ставились как целевые.
Примечательно, что, как и в Канаде, в ЮАР был усилен механизм внутреннего аудита. Каждое министерство в составе годовой финансовой отчетности представляет отчет комитета по аудиту. Всего же в пакет ведомственной отчетности входит почти полтора десятка различных документов. Ранее каждое министерство и ведомство готовило один большой отчет об использовании бюджетных ассигнований, который направлялся в парламент. «Весь режим отчетности серьезно изменился. Департаменты, агентства и министерства должны обеспечить предоставление всего комплекса информации, в том числе отчеты о финансовой эффективности», — подытожил г-н Ван Дер Линде.
Выступления представителей нескольких государств подтвердили, что, несмотря на все видимые различия, основные проблемы, стоящие перед финансовыми системами разных стран, довольно схожи. В числе главных инструментов их решения — повышение прозрачности бюджетного процесса, а также совершенствование механизмов финансового контроля.
