Заместитель директора Департамента стратегического развития и государственной политики в сфере территориального планирования Минрегиона России Елена Сергеевна РОЖКОВА рассказала о механизмах реализации стратегий федеральных округов, проблеме увязки стратегического и территориального планирования, а также о перспективах развития городских агломераций.
— Елена Сергеевна, в прошлом году были утверждены планы реализации всех ранее принятых стратегий федеральных округов. Однако остаются сомнения в том, что существующих механизмов реализации этих документов достаточно. Какова позиция Минрегиона России по этому вопросу?
— Министерство признает эту проблему. Стратегии федеральных округов — инструмент, который пока в полной мере не использован. Потенциал этих документов, как и самих федеральных округов, только предстоит раскрыть. И совершенно верно, что основной проблемой является выбор корректных механизмов и инструментов реализации окружных стратегий. Минрегион России уже в течение ряда лет отстаивает позицию, согласно которой наиболее эффективным механизмом являются государственные программы, сформированные по территориальному принципу для того или иного федерального округа. Такую схему, как известно, удалось применить пока только для реализации стратегии Дальнего Востока и Байкальского региона, программа развития которого была утверждена в марте текущего года, и стратегии Северо-Кавказского федерального округа, государственную программу которого приняли в декабре 2012 года.
Безусловно, это геостратегически важные макрорегионы страны. Однако мы полагаем, что такие госпрограммы должны быть приняты для реализации каждой окружной стратегии. Только тогда стратегии приобретут необходимую основу и выстроится линейка документов регионального стратегического планирования. В стратегиях фиксируются приоритеты долгосрочного развития, план мероприятий по реализации стратегий выступает организационным, координирующим механизмом, который позволяет наладить взаимодействие федеральных и региональных органов власти по реализации стратегий округа. В свою очередь государственная программа подводит под все это необходимое финансирование.
— Минфин России активно выступает против создания госпрограмм
по территориальному принципу. Получается, большинство окружных стратегий может остаться без такого важного механизма реализации?
— Мы попытались заложить эту логику в законопроект о государственном стратегическом планировании — стратегия макрорегиона должна являться основанием для разработки соответствующей государственной программы. В ходе различных обсуждений наша позиция отчасти нашла поддержку, в частности, Министерства экономического развития. Если этого не будет, мы получим управленческий разрыв: не вполне логично применять госпрограммы для ряда федеральных округов, но почему-то не использовать их для остальных.
Позиция Минфина понятна, но все же надо посмотреть, как будут реализовываться госпрограммы для Дальнего Востока и Северного Кавказа. Этот опыт как раз и может стать основой для принятия решения о разработке госпрограмм для других макрорегионов.
— Поговорим о системе стратегического планирования в целом. Существует установка на формирование иерархии документов стратпланирования. Что в этой связи предлагается в проекте закона о государственном стратегическом планировании?
— Действительно, мы здесь во многом надеемся на новый закон. Сейчас в системе стратегического планирования на региональном уровне все происходит скорее в неформальном режиме. Системных федеральных норм, регулирующих разработку региональных стратегических документов, не существует. При этом очевидно, что векторы развития должны быть так или иначе взаимоувязаны, синхронизированы, чтобы получить положительный совокупный эффект. Здесь крайне важно учитывать конституционные права и полномочия субъектов РФ. Одна из предпосылок для разработки закона о стратегическом планировании — это как раз корректное отражение данных полномочий, их поддержка и неущемление. В этом смысле большой плюс, что иерархия документов в законе выстраивается.
Однако проблемным остается вопрос организации взаимосвязей между ними. Мы не очень довольны текстом законопроекта, поскольку там как раз такие взаимосвязи в явной форме не просматриваются. В ряде случаев возможны неоднозначные трактовки. Особенностью законопроекта является то, что определение многих взаимосвязей документов планируется на уровне подзаконных актов — методических рекомендаций, отдельных распоряжений и постановлений Правительства РФ. Весь вопрос в том, как на последующих этапах будет построена эта работа, в том числе с субъектами Федерации. Разумеется, со своей стороны Минрегион России будет соблюдать принцип максимальной открытости при подготовке таких методических документов и нормативных актов.
Вообще же серьезно говорить о будущей конфигурации документов стратегического планирования на всех уровнях станет возможно только после принятия законопроекта во втором чтении. К тому тексту, который был принят в первом чтении в ноябре 2012 года, поступило порядка 240 поправок. Они предполагают в том числе существенную трансформацию структуры документов. Так, одной из базовых поправок стало предложение депутатов включить в законопроект отдельную главу о стратегировании на муниципальном уровне. Это, кстати, приведет к изменению названия закона.
Отмечу, что законопроект имеет статус приоритетного, и профильный комитет Госдумы поставил его в план работы на весеннюю сессию.
— В качестве одной из задач развития системы стратегического планирования всегда называлось укрепление его связи с территориальным планированием. В Градостроительном кодексе об этом сказано только несколько слов. Будет ли как-то совершенствоваться эта система?
— Действительно, в Градостроительном кодексе частично зафиксирована увязка документов социально-экономического развития и территориального планирования. Однако там отсутствуют четкие указания на то, что именно долгосрочные стратегические документы являются основанием для разработки документов территориального планирования.
В рамках законопроекта о стратегическом планировании мы предложили ввести такую увязывающую норму. В частности, основой для разработки документов регионального уровня — схем территориального планирования субъектов РФ станут соответствующие стратегии. По сути это маленькая революция, поскольку сегодня жесткой увязки стратегий и схем терпланирования в субъектах РФ нет.
— Принятые к настоящему времени стратегии могут вообще ни на что не влиять?
— Это общее больное место всех документов стратегического планирования. Мы с него начали, говоря про федеральные округа, но это порой верно и для региональных стратегий. Впрочем, практика субъектов РФ все же показывает, что наиболее продвинутые из них стремятся увязать стратегию развития, документы территориального и среднесрочного программно-целевого планирования, а также бюджет. Мы можем только поддержать их попытки выстроить такую систему.
Здесь важно, чтобы документ стратегического планирования был разработан не для галочки, а как рабочий инструмент. Чтобы в нем фиксировались реальные долгосрочные приоритеты, к реализации которых регион действительно стремится. Только тогда под эти приоритеты можно создать адекватно работающие программные механизмы, сформулировать комплекс мероприятий и найти соответствующее бюджетное и внебюджетное финансирование.
— Какова ситуация с разработкой документов территориального планирования на местном уровне?
— На федеральном уровне действуют нормы, которые устанавливают сроки подготовки документов территориального планирования. Общий срок для документов всех уровней истек 31 декабря 2012 года. В виде исключения он был продлен для подготовки генпланов городских поселений до 31 марта текущего года и до конца 2013 года для сельских поселений. На остальные типы муниципальных образований уже распространяются те ограничения, которые предусмотрены в Градостроительном кодексе для случаев отсутствия документов терпланирования. Если таких документов нет, то запрещено резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд в целях размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Также не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки. Иное уже предмет работы прокуратуры.
Ситуация с сельскими поселениями наиболее сложная, процент утвержденных документов здесь составляет около 66. Ключевым в этой проблеме является вопрос управления, причем на региональном уровне. Есть немало субъектов РФ, где на местном уровне утверждено 100 процентов документов. Причем это не всегда самые богатые регионы — просто они сумели эффективно организовать соответствующую работу.
Кстати, Федеральный закон от 20 марта 2011 г. №
— Некоторое время назад Минрегион России озвучил идею, связанную с развитием агломераций. Кто-то сразу интерпретировал ее как стремление стянуть население в крупнейшие города. Что имеется в виду на самом деле?
— Конечно, ни о каком стягивании населения речи не идет. Министерство всего лишь говорит о том, что развитие агломераций разного масштаба, разного иерархического уровня больше не может оставаться вне сферы государственного регулирования. Пора нормативно оформить само понятие агломерации и сформировать пакет инструментов, а также создать институциональные условия для развития агломераций на территории России.
Современная инновационная экономика живет в городах, это мировой тренд, и мы не можем его не замечать. В современных городах при соответствующем развитии городской среды и инфраструктуры естественным образом происходит концентрация населения, капитала, различных секторов экономики, новых видов деятельности. Это ведет к возникновению нового качества экономического роста. Развитие агломераций, формирование урбанизированных территорий, качественной городской среды должно способствовать успешному позиционированию России на глобальной мировой арене. Тем более что перед нашей страной стоит амбициозная задача опережающего развития инновационной экономики.
Это взгляд извне, глобальный контекст. Однако следует помнить, что агломерации развиваются и формируются снизу, по инициативе прежде всего муниципалитетов и отчасти регионов. Это естественный процесс и порой достаточно долгий, его нельзя задать искусственно сверху. Однако нельзя забывать, что агломерации — это определенный тип связей и отношений, которые на определенной стадии требуют соответствующего оформления. И сегодня у фактически сложившихся российских агломераций накопился ряд организационных и нормативно-правовых проблем. Они связаны с эффективной организацией межмуниципального взаимодействия, с вопросами и социально-экономического, и территориального, и бюджетного планирования.
Как только муниципалитеты принимают решение объединить свои усилия, они часто заключают соглашение о межмуниципальном сотрудничестве, но даже этот формат не решает проблему использования и строительства инфраструктуры, в частности коммунальной, транспортной, энергетической. Также он не решает проблему целевого расходования средств бюджета. Фактически муниципалитеты имеют право расходовать средства только на своей территории. Если же возникает необходимость в совместном строительстве дороги или полигона ТБО и при этом такой проект выходит за пределы муниципалитета, уже возникают сложности. Приходится изобретать какие-то варианты, искать особые форматы совместной работы по развитию территории.
— Что можно предпринять на федеральном уровне?
— Есть несколько идей по поддержке естественного развития агломераций. Государство может способствовать данному процессу путем создания институциональной среды. Напомню, что в Минрегионе России образуется межведомственная рабочая группа по развитию агломераций. Она пока еще не утверждена, сейчас происходит доформирование состава. Рабочая группа будет включать представителей различных ведомств и разных сфер управления, поскольку вопросы развития агломераций имеют комплексный характер. Данной рабочей группе предстоит в том числе обсуждать и оценивать инициативы по нормативно-правовому регулированию развития агломераций, распространять лучший опыт.
Есть и второй формат работы — новый для нашей управленческой практики. Это формирование «дорожной карты» по развитию агломераций. Мы подготовили данный проект и в начале апреля вынесли его на обсуждение профессионального сообщества, организовав достаточно широкий по составу участников круглый стол. Такой организационный и координационный инструмент включает несколько блоков, мы надеемся, что он будет поддержан и утвержден после всех необходимых согласований на уровне Правительства РФ. Мы приложим для этого все необходимые усилия. «Дорожная карта» фиксирует первоочередные меры, описывает некий подготовительный этап, на котором будут оформлены самые общие управленческие рамки развития агломераций. В частности, как отдельное мероприятие выделена подготовка концепции государственной программы по развитию агломераций либо — это уже зависит от обстоятельств — подпрограммы действующей госпрограммы.
Однако это, подчеркну, задача уже следующего этапа работы, когда агломерация появится как объект управления. Сейчас такого объекта в правовом поле нет. Чтобы его сформировать, нами также предпринимается попытка уже в текущем году запустить ряд пилотных проектов агломераций. Причем «пилотироваться» будут именно модели управления и планирования развития агломераций. Хотела бы подчеркнуть, что эти проекты не предполагают бюджетных расходов: речь идет о тестировании управленческих инструментов и механизмов, которые могли бы продуктивно работать в агломерациях разного уровня и масштаба (в столичных и нестоличных, в миллионных, средних и малых). Результаты данных пилотных проектов будут проанализированы, а затем будут либо фиксироваться в нормативно-правовых актах, либо распространяться как лучшая практика для всех желающих. Список пилотных проектов станет открытым, то есть, как предполагается, к участию пригласят всех желающих.
Должна сказать, что мы только в начале этого процесса. Кроме того, еще раз подчеркну, что необходимо различать государственную поддержку и регулирование развития агломераций. Когда заходит речь о господдержке, выделении каких-то денег, это сразу же порождает иждивенческие настроения, что на данном этапе не совсем правильно. Пока имеет смысл говорить именно о регулировании, то есть о формировании условий для развития агломераций. Чтобы все, кто видит в себе такой потенциал — будь то муниципалитеты или субъекты РФ, могли реализовать его не какими-то обходными путями, а в нормальной качественной институциональной среде.
