Проект нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» беспрецедентно долго обсуждался экспертами и общественностью. Тем не менее вопросы остались и после его принятия, поскольку реформа системы образования касается самых широких слоев населения. Об отдельных ее аспектах мы побеседовали с заместителем директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина России Михаилом Юрьевичем АЛАШКЕВИЧЕМ.
— Михаил Юрьевич, если говорить о федеральном бюджете,
то с учетом инфляции финансирование образования в России остается практически на том же уровне, что и год назад, — 4,2 процента ВВП. Эксперты утверждают, что для успешной модернизации необходимо тратить не менее 7 процентов. Так ли это?
— Сложно однозначно сказать о том, сколько надо процентов для модернизации образования, не определив, что понимать под самой модернизацией. Если говорить о текущих изменениях, то это процесс непрерывный, но если рассматривать модернизацию как реализацию крупных проектов и программ, направленных на развитие системы образования, то здесь речь может идти не о линейном наращивании ресурсов, а об их концентрации на приоритетных направлениях. Хотя, конечно, семь — это больше, чем четыре...
Вместе с тем важно помнить, что у государства есть ряд приоритетных задач, которые требуют особого внимания. Развитие образования, безусловно, одна из них. Вообще расходы бюджета на образование никогда нельзя рассматривать через призму федерального бюджета. Основная часть расходов лежит на региональных и местных бюджетах, ведь школы и детские сады, дополнительное образование находятся в их ведении, так же как и профессиональное образование (техникумы, колледжи). Такое распределение полномочий закреплено и новым Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. №
Если смотреть на расходы консолидированного бюджета Российской Федерации, то видно, что они постоянно растут. Если в 2012 году они составляли 2,559 триллиона рублей, или 11 процентов расходов бюджетов бюджетной системы страны, то в 2014 году достигнут 3 триллиона рублей, а в 2015 году — 3,351 триллиона рублей. Это существенные суммы, которые позволяют не только поддерживать систему образования на достаточном уровне, но и развивать ее.
Вообще модернизация образования идет постоянно, в этом году завершается реализация проекта, направленного на модернизацию системы общего образования. На его реализацию было выделено 120 миллиардов рублей из федерального бюджета, несколько лет продолжается поддержка развития ведущих вузов страны. Это программы развития федеральных и национальных исследовательских университетов, программы развития наших классических университетов — МГУ и СПбГУ.
— Вы хотите сказать, что дело не в объеме средств, а в эффективности их использования?
— Абсолютно верно. Очень важно, как мне кажется, понимать, что простое накачивание расходов не принесет ожидаемого результата. В любом случае ресурсы ограниченны, поэтому надо говорить об эффективности вложенных средств.
В 2013 году фактически начинается работа над программным бюджетом, Правительство РФ приняло государственную программу развития образования, и она существенным образом должна повлиять на эффективность расходования бюджетных средств. Сейчас мы рассматриваем все инициативы Минобрнауки России не как точечные начинания, а в рамках проектного подхода с точки зрения того, как они повлияют на развитие системы образования. Программный подход как раз дает нам необходимые инструменты. Если мы, например, начинаем модернизацию дошкольного образования, то надо понимать, каких результатов мы хотим достичь, ведь развитие системы дошкольного образования — это не только и не столько строительство новых зданий детских садов, нужно четко выставить систему приоритетов и целевых показателей, чтобы добиваться максимальных результатов при оптимальных для данного результата затратах.
Важно увязывать мероприятия по модернизации одного уровня образования с другими. Так, предстоящая реформа «дошколки» должна быть увязана с уже прошедшей перестройкой школьного образования, о которой я говорил выше. Нельзя забывать и об изменениях в принципах финансового обеспечения деятельности образовательных организаций в связи с так называемой реформой бюджетных учреждений. Существенные ресурсы для повышения эффективности модернизационных процессов лежат внутри самой системы.
— 2013 год объявлен началом важных реформ в системе образования. В связи с тем, что ожидается демографический подъем, поставлена задача активно развивать инфраструктуру дошкольного образования. Какие дополнительные расходы понесут бюджеты субъектов РФ?
— Действительно, сейчас значительные дополнительные средства направлены на развитие дошкольного образования. Уже второй год действует система бюджетных кредитов на эти цели, на модернизацию регионально-муниципальных систем дошкольного образования ежегодно предусмотрены средства в рамках федеральной целевой программы развития образования. В 2013 году предусмотрено выделение из федерального бюджета на цели софинансирования модернизации региональных систем дошкольного образования 50 миллиардов рублей. Конечно, мы учитываем тот благоприятный демографический тренд, который сегодня есть, но надо иметь в виду, что возрастная группа детей от одного года до семи лет достигнет пика численности в 2016 году, а далее начнется спад и, по прогнозу Росстата по численности детей дошкольного возраста, в 2024 году мы снова окажемся на уровне 2012 года (см. рис.). И спад продолжится. Кроме того, если говорить о детях в возрасте от трех до семи лет (а это основная целевая группа для детских садов), то к уровню 2012 года мы вернемся к 2023 году.
Средства, которые мы сегодня вкладываем, надо использовать с умом. Конечно, вновь построенные детские сады потом можно будет перепрофилировать, что уже делалось ранее, но это опять повлечет дополнительные расходы. В то же время есть довольно много проектов, которые предполагают альтернативные способы развития дошкольного образования. Дополнительные места могут появиться за счет расширения количества мест в уже существующих учреждениях, внедрения новых форм дошкольного образования, включая поддержку негосударственных инициатив. Таким образом, мы решим проблему сегодняшнего дня, не влезая в капитальные расходы, которые затем могут оказаться не столь эффективными.
Хотя понятно, что в отдельных случаях без стройки не обойтись. Именно поэтому чрезвычайно важно, что индикатором модернизации этого уровня образования должно стать сокращение очереди в детские сады и увеличение числа мест для дошкольников в каждом конкретном регионе. Выполнение данного показателя максимально эффективно —
это ответственность каждого субъекта РФ, именно поэтому существенные ресурсы федерального бюджета выделяются не на стройку или зарплаты педагогов, а на софинансирование региональных программ, каждая из которых индивидуальна как в части инструментов реализации, так и в части индивидуальных значений показателей эффективности.
— У части родителей вызывает тревогу дальнейшая судьба учебных заведений для детей с особыми потребностями — как одаренных, так и детей с ограниченными возможностями здоровья. Они действительно будут финансироваться наравне с другими школами?
— Программы подготовки детей с особыми потребностями, как правило, получают финансирование по особым нормативам, которые выше тех, что предусмотрены для реализации общеобразовательных программ в обычных школах. Это в первую очередь касается детей с ограниченными возможностями здоровья. По поводу одаренных детей надо сказать, что в новом Законе «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрены особенности реализации специальных программ, направленных на выявление на ранних стадиях одаренных детей и их дальнейшее развитие в области физкультуры и спорта и в области искусств. Предусмотрен принцип непрерывности развития таких детей, поэтому речь идет об интеграции общеобразовательных и дополнительных образовательных программ, а также программ профессионального образования. Уже сегодня действует множество школ олимпийского резерва, школ искусств, художественных, музыкальных школ.
Поскольку все эти уровни образования относятся к региональным и муниципальным полномочиям, нам на федеральном уровне сложно точно сказать, на что именно будут израсходованы средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Что касается регионов, то где-то работа организована лучше, а где-то хуже, и очень важно, чтобы региональные власти проявляли здесь инициативу. Хотя, безусловно, рекомендации в части определения и реализации государственной политики в сфере образования в целом и по развитию программ для одаренных детей должны исходить от Минобрнауки России. Федеральные же полномочия касаются в основном высшего образования.
— Давайте поговорим о высшем образовании. Началась масштабная работа по оптимизации сети высших учебных заведений. Предстоит реорганизовать 24 вуза и 266 филиалов. Расходы на это заложены в федеральный бюджет, или потребуются поправки к закону?
— Из вопроса становится понятно, что даже оптимизация сети потребует дополнительных расходов федерального бюджета! Говоря серьезно, не могу с уверенностью называть цифры, поскольку список неэффективных вузов, а также мероприятия по мониторингу эффективности их работы и оптимизации сети высших учебных заведений — это также вопрос Минобрнауки России. Что касается федерального бюджета, могу сказать, что специальные средства на оптимизацию сети учреждений не заложены и не планируются.
Вместе с тем оптимизация должна привести к повышению эффективности, то есть к сокращению расходов на неэффективные вузы в среднесрочной перспективе, а значит, часть ресурсов высвободится для перераспределения внутри системы. Оптимизация — не просто сокращение количества вузов. Скорее всего эти вузы так или иначе будут существовать, потому что обязательства перед конкретными потребителями есть и их надо выполнить, так что стремительного сокращения расходов не произойдет. Кроме того, сейчас нет понятия «финансирование вуза», теперь мы говорим о финансовом обеспечении оказания образовательных услуг. Насчет студентов законом об образовании предусмотрены жесткие нормативы: по образовательным программам высшего образования, имеющим государственную аккредитацию, должны обучаться не менее 800 студентов на каждые 10 тысяч человек в возрасте от 17 до 30 лет. Это нормативный показатель для финансового обеспечения обучения студентов за счет ассигнований федерального бюджета. Исходя из него, каждый год формируются контрольные цифры приема, и число студентов не может быть сокращено. Оно не изменится и в случае сокращения количества вузов.
И еще об оптимизации. Мы сейчас анализируем расходы вузов (не всех, конечно), и в ряде случаев в составе нормативных затрат на оказание услуг в сфере высшего образования зашкаливают затраты, связанные с оплатой труда неосновного персонала, не участвующего в оказании услуги. Это значит, что либо раздут административный персонал, либо созданы непрофильные службы. Стоимость подготовки специалиста по одной и той же специальности зачастую различается в десять раз. Например, ИТ-специалистов в одном вузе готовят за 44 тысячи рублей в год, а в другом более чем за 500 тысяч. Часто лишние затраты связаны с содержанием имущества, поэтому надо провести ревизию имущественного комплекса вузов, установить нормативы обеспечения имуществом подготовки студентов по различным специальностям и направлениям подготовки. Такую работу сейчас ведет Минобрнауки, а мы это приветствуем.
— План поддержки ведущих университетов страны включает создание современной инфраструктуры и программное финансирование науки. Каковы его основные финансовые параметры?
— Сегодня нет ни одного проекта по созданию современной инфраструктуры, и вряд ли следует ожидать инфраструктурный проект развития университетов. Все шаги по развитию высшего образования должны реализовываться в контексте государственной программы развития образования до 2020 года. Скажу о нескольких проектах по поддержке развития вузов. Во-первых, это создание сети национальных исследовательских университетов, на эти цели только в 2013 году предусмотрены средства федерального бюджета в объеме 10,7 миллиарда рублей. Во-вторых, программы развития двух наших ведущих университетов — МГУ и СПбГУ, которые на протяжении ряда лет получали на указанные нужды по пять миллиардов рублей.
Сейчас Минобрнауки предлагает продолжить финансирование указанных программ из бюджета, мы же считаем необходимым шире использовать внебюджетные источники. Ведь федеральные средства на программы развития подразумевают формирование задела, в том числе и инфраструктурного, который должен позволить вузу начать зарабатывать в том числе на прикладных научных исследованиях, оказании платных услуг высокого качества в сфере образования. Хотя понятно, что основным источником финансирования сферы высшего образования является федеральный бюджет, и это незыблемо, поскольку образование — основа развития экономики, если хотите, часть национальной безопасности.
Третьим крупным проектом является развитие федеральных университетов. С момента создания двух первых вузов этого статуса — Сибирского и Южного федеральных университетов — на их развитие ежегодно выделялись существенные средства. Сейчас настала очередь новых федеральных университетов, которые вот уже пять лет ежегодно получают по миллиарду рублей на цели развития. Кроме того, Президентом РФ поставлена задача обеспечить к 2020 году попадание пяти российских вузов в список 100 ведущих мировых университетов по международным рейтингам. На эти цели в 2013 году предусмотрено 9 миллиардов рублей из федерального бюджета, чтобы дать старт проекту и побудить вузы к дальнейшему развитию. Это не значит, что мы снова начинаем вкачивать деньги в закупку оборудования, строительство, ремонты и тому подобное. Мы предполагаем, что вузы, участвующие в данном проекте, за последние годы уже существенно нарастили свою материально-техническую базу. Поэтому средства выделяются исключительно на модернизацию управленческих механизмов, оптимизацию организационной структуры, развитие собственной педагогической и научной школы, привлечение молодых преподавателей, в том числе из-за рубежа. Я бы сказал, что это вложения в интеллектуальные ресурсы, в мозги.
— Кстати, о зарплатах педагогических работников. Есть ли реальная возможность поднять заработок не только работников сферы дошкольного и среднего образования, но и преподавателей вузов
до средней зарплаты по субъекту РФ?
— В 2012 году на эти цели было выделено 5,5 миллиарда рублей для того, чтобы с 1 сентября обеспечить этот рост. Сегодня в целом по стране средняя зарплата преподавателя вуза уже сравнялась со средней зарплатой по экономике. В отдельных регионах ситуация пока далека от идеала, но с учетом задачи повышения уровня средней зарплаты профессорско-преподавательского состава до двух средних зарплат по экономике соответствующих субъектов РФ к 2018 году, думаю, есть над чем работать.
Правительством РФ в 2012 году принята Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на
На эти цели в 2014 году дополнительно планируется предусмотреть 14 миллиардов рублей, а в 2015 году — до 30 миллиардов рублей, так что средства для того, чтобы увеличить общий фонд оплаты труда, выделяются. В результате, как нам кажется, ресурсы есть и они будут дополнены за счет оптимизации действующей сети учреждений. Кроме того, мы понимаем, что задачи, связанные с повышением оплаты труда, — это не только задачи бюджета, поскольку вузы, в отличие от большинства школ и дошкольных учреждений, могут самостоятельно генерировать дополнительные доходы. Эти доходы должны стать составной частью тех ресурсов, которые позволят поднять зарплаты на должный уровень. Все вопросы, имеющие отношение к данному процессу, должны быть четко увязаны с результатами труда каждого отдельного сотрудника. Каждый работник должен понимать, за что он получает деньги. В противном случае все наши начинания приведут лишь к падению качества услуг.
Вообще повышение зарплаты только часть дела. Надо улучшать условия труда, мотивировать на повышение качества работы, развивать самостоятельность и автономность учреждений, привлекать к оказанию государственных услуг негосударственный сектор. Важно создавать условия для притока внебюджетных средств в систему образования, в том числе из-за рубежа. Во многих странах экспорт образовательных услуг является важной составляющей доходов бюджета. Россия в условиях глобализации мировой экономики не должна оставаться в стороне, и поэтому все шаги в части модернизации образования должны быть направлены на повышение конкурентоспособности как отдельных учреждений, так и конкурентоспособности российского образования в мировом контексте.
