Дмитрий Владимирович ЖИГАЛОВ, эксперт по вопросам реформирования системы оказания государственных и муниципальных услуг: наступившее лето должно принести не только хорошую погоду, но и изменения в нормативную правовую базу по организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Приказом Минфина России от 28 февраля 2013 г. № 68 утвержден план-график мероприятий по формированию методологии систематизации и кодирования информации о государственных и муниципальных услугах, а также по совершенствованию и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов. Основные мероприятия в рамках этой работы должны быть выполнены в течение летних месяцев, включая разработку и принятие ряда новых нормативных актов, а также внесение изменений в ряд действующих. О причинах и содержании готовящихся изменений, которые затронут организацию работы с бюджетной сетью по оказанию государственных и муниципальных услуг (выполнению работ), рассказывается в настоящей статье.
От «содержания» к услугам и работам
Одной из ключевых целей преобразования сети государственных и муниципальных учреждений является перенос акцента в финансировании бюджетной сети с «содержания» самих учреждений на услуги и работы, которые государство (муниципалитет) у них заказывает. Данное принципиальное изменение было практически реализовано через механизм государственного (муниципального) задания и финансирования учреждений на основе рассчитанных нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и содержание имущества, закрепленного за учреждениями. Однако на практике при решении задачи применения новых механизмов работы с учреждениями по организации оказания ими государственных (муниципальных) услуг и выполнения работ возник ряд проблем. К числу основных проблем в этой сфере можно отнести:
- отсутствие в федеральной нормативной правовой базе четких критериев выделения государственных (муниципальных) услуг, работ и функций, в результате чего в ряде случаев затруднительно определить какой-либо вид деятельности в качестве услуги (работы) и еще более сложно выбрать оптимальный уровень детализации соответствующих услуг (работ);
- финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий на основе нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) требует подробной детализации услуг (работ) по причине значительной специфики условий их оказания (выполнения), влияющей на стоимость. Однако большинство публично-правовых образований (включая федеральные ведомства) пошло по пути выделения услуг в детализации, приближенной к полномочиям соответствующего уровня. Такая детализация услуг в ряде случаев является слишком крупной для расчета нормативов без грубого усреднения затрат;
- трудности в решении задачи перехода от нормативов затрат на услуги (работы), рассчитанных для конкретного учреждения, к единым нормативам на оказание соответствующих услуг. На практике фактически происходит усреднение затрат по группе учреждений, оказывающих однотипные услуги, с применением корректирующих коэффициентов.
Универсальный классификатор
Для решения перечисленных проблем Минфин России совместно с другими федеральными ведомствами в настоящее время разрабатывает предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей предоставление государственных и муниципальных услуг (работ). Вместо обособленных перечней государственных и муниципальных услуг (работ) в каждом публично-правовом образовании предполагается внедрить Сводный реестр государственных и муниципальных услуг и работ, который должен стать единым классификатором услуг и работ, предоставляемых как государственными (муниципальными) учреждениями, так и органами публичной власти всех уровней. В дальнейшем сводный реестр поможет привязать нормативы финансирования к конкретным разновидностям содержащихся в нем услуг и работ.
Приказом Минфина России от 28 сентября 2012 г. № 353 была создана Межведомственная рабочая группа по разработке предложений по формированию базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг и работ.
За истекшие полгода работы Межведомственной рабочей группы (далее — МРГ) при Минфине России, в состав которой вошли представители основных федеральных министерств, было проведено несколько заседаний и выработан общий подход к созданию Сводного реестра государственных и муниципальных услуг и работ. Указанный подход предполагает ряд изменений, которые отразятся на практике работы государственных и муниципальных учреждений.
В настоящее время на федеральном уровне применяется два вида перечней государственных услуг (работ):
- базовые (отраслевые) перечни, содержащие услуги (работы), которые должны оказываться учреждениями отрасли в соответствии с Конституцией и законодательством РФ и полномочиями соответствующего уровня публичной власти;
- ведомственные перечни, содержащие услуги (работы), которые по факту оказываются государственными учреждениями, подведомственными конкретному органу-учредителю, в соответствии с государственными заданиями.
На региональном и муниципальном уровнях согласно законодательству порядок формирования перечней государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых региональными (муниципальными) учреждениями, устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (администрацией муниципального образования). Во многих регионах по аналогии с федеральным уровнем сформированы базовые (отраслевые) и ведомственные перечни государственных услуг (работ). В муниципальных образованиях, как правило, утвержден единственный перечень муниципальных услуг и работ, на которые устанавливаются муниципальные задания для учреждений.
В соответствии с готовящимися изменениями предполагается закрепить обязанность сформировать единые базовые (отраслевые) перечни услуг (работ) для всех уровней публичной власти за федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности. Иными словами, федеральные министерства должны будут в порядке, определенном Правительством РФ, утвердить базовые (отраслевые) перечни услуг и работ не только для федерального, но и для регионального и муниципального уровней.
Базовые (отраслевые) перечни услуг и работ должны послужить основой для формирования Сводного реестра государственных и муниципальных услуг и работ — единого универсального классификатора всех соответствующих видов деятельности. Указанный сводный реестр будет формироваться в порядке, установленном Правительством РФ, а в качестве основы для детализации в нем услуг и работ принято решение использовать Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД). Соответственно каждая услуга и работа, обладающая своей спецификой (например, не просто «дошкольное образование», а «дошкольное образование для детей с нарушением речи в группах дневного пребывания»), получит собственный уникальный код в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг и работ. При этом следует отметить, что в сводный реестр предполагается включить не только услуги, оказываемые сетью государственных и муниципальных учреждений, но и услуги, оказываемые органами публичной власти, например, по выдаче лицензий и прочих разрешительных документов, регистрации собственности. Примерная структура кода услуги в сводном реестре приведена в таблице.
Уникальный код услуги, как предполагается, будет отражать существенные признаки, специфику и условия оказания соответствующей услуги или работы. К таким характеристикам относятся, например, форма оказания услуги (очное или заочное обучение, показ спектаклей стационарно или на гастролях и пр.), уровень (магистратура, бакалавриат, технически сложные цирковые представления), содержание (учебная специальность, тип зрелищного мероприятия) и другие особенности.
Примерные код и наименование услуги в сводном реестре будут следующими: 8010.1.2.2.00140711001000 — реализация основных профессиональных образовательных программ высшего образования — программ бакалавриата в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом по направлению подготовки «Математика» по очной форме обучения. Наименования услуг из сводного реестра должны будут использоваться в ведомственных перечнях услуг и работ, на основе которых органы, выполняющие функции и полномочия учредителя, устанавливают для курируемых ими учреждений государственные (муниципальные) задания.
Прозрачные нормативы
Однако главная цель детализации и кодификации всех государственных и муниципальных услуг и работ в сводном реестре не систематизация услуг или удобство при установлении учреждениям государственных и муниципальных заданий. Преобразования потребовались, чтобы обеспечить переход при финансовом обеспечении учреждений от индивидуальных нормативных затрат к расчету прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики). Иначе говоря, речь идет о задаче перехода от условно-формального (учитывая объективные сложности) к полноценному содержательному применению механизма финансирования бюджетных и автономных учреждений на основе нормативных затрат на государственные и муниципальные услуги и работы. Более того, Минфином России предложено перевести на нормативный принцип финансирования не только услуги (работы) бюджетных и автономных учреждений, но и деятельность казенных учреждений и органов публичной власти по оказанию услуг, выполнению работ и осуществлению ими своих функций.
Предполагается, что в дальнейшем к детализированным по соответствующим кодам услугам и работам в сводном реестре будут привязываться базовые нормативные затраты, на основе которых с учетом установленных корректирующих коэффициентов будут планироваться объемы финансирования конкретных государственных и муниципальных учреждений всех типов, а также органов публичной власти.
Планируемые поправки в законодательство
Для реализации описанных изменений Минфин России подготовил поправки в Бюджетный кодекс и в иные нормативные правовые акты. В Бюджетный кодекс планируется внести следующие основные изменения (приведены по информации с сайта Минфина России по состоянию на март 2013 года). В статье 69.1 «Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)» предлагается установить, что государственные и муниципальные услуги и работы оказываются в соответствии с ведомственными перечнями услуг и работ, которые формируются на основании Сводного реестра государственных и муниципальных услуг и работ. Сводный реестр в свою очередь формируется на основании базовых (отраслевых) перечней услуг и работ, которые разрабатывают и утверждают федеральные министерства для всех уровней публичной власти.
В статье 69.2 «Государственное (муниципальное) задание» планируется установить, что задания учреждениям (на всех уровнях власти) формируются на основе ведомственного перечня государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденного органом государственной власти (государственным органом), органом местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, либо главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находятся казенные учреждения. В этой же статье предлагается закрепить обязательность утверждения рассчитанных нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги. Утверждать нормативные затраты на услуги Минфин России рекомендует субъектам РФ и муниципалитетам и сейчас (как правило, нормативные затраты утверждаются приказами соответствующих ведомств), однако обязательного требования по утверждению рассчитанных нормативных затрат законодательство в настоящее время не содержит.
В статье 174.2 «Планирование бюджетных ассигнований» предполагается закрепить норму о том, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется с учетом нормативных затрат:
- на обеспечение функций органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления;
- обеспечение деятельности казенных учреждений;
- оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам (то есть на финансирование деятельности бюджетных и автономных учреждений).
В указанной статье также предлагается установить, что Правительством РФ устанавливается Порядок определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных органов власти и органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, федеральных казенных учреждений и оказание указанными органами и учреждениями государственных услуг. Таким образом, постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671, устанавливающее Порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений, планируется дополнить Порядком определения нормативных затрат на обеспечение функций и оказание услуг и работ федеральными государственными органами и казенными учреждениями. На региональном и муниципальном уровнях установление Порядка определения нормативных затрат на обеспечение функций и оказание услуг органами публичной власти и казенными учреждениями предполагается закрепить соответственно за высшим исполнительным органом субъекта РФ и администрацией муниципального образования.
Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 планируется дополнить нормой о необходимости установления федеральными министерствами, ответственными за выработку государственной политики в соответствующих сферах, прозрачных методик по определению стоимости государственных услуг путем введения единых (групповых) значений нормативных затрат и формирования субсидий на выполнение государственного задания с использованием корректирующих показателей. Таким образом, на федеральном уровне выбран подход к определению нормативов затрат на услуги и работы путем усреднения рассчитанных затрат по группам учреждений, оказывающих однотипные услуги и работы, в привязке к детализации и кодировке услуг и работ из сводного реестра.
На данный момент по результатам работы Межведомственной рабочей группы при Минфине России сформированы предварительные варианты базовых перечней государственных и муниципальных услуг и работ (для всех уровней публичной власти) в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Указанные предварительные варианты направлены для рассмотрения в ряд субъектов РФ. Разработанные базовые перечни с учетом замечаний и предложений, поступивших от регионов, должны стать основой для формирования аналогичных перечней услуг и работ в иных отраслях.
