Как известно из теории и практики управления, нельзя ставить цели, если не иметь обратной связи об их достижении. Это положение в полной мере относится к государственному тарифному регулированию. Контроль за применением установленных государством тарифов и есть та форма обратной связи, без которой невозможно понять, оптимален ли установленный тариф, правильно ли он применен, в чем ошибки и как можно их исправить.
Авторы статьи: Юрий Борисович КРАСНИЦКИЙ, заместитель начальника управления ФСТ России, Михаил Валериевич ПЕТУХОВ, начальник отдела ФСТ России, Александр Юрьевич ЛАПТЕВ, заместитель начальника отдела ФСТ России.
Для контроля за применением установленных государством тарифов в Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. №
Прежде чем перейти к практике контрольных мероприятий, проводимых ФСТ России, необходимо сделать важные, по нашему мнению, отступления. Во-первых, чтобы лучше понять проблемы применения установленных тарифов, надо ознакомиться с предыдущими материалами на эту тему, опубликованными в журнале «Бюджет» (№ 12, 2010, № 2, 3, 5, 6, 8, 2011). Почему мы на этом настаиваем? Как показала практика проведения контрольных мероприятий, значительное число руководителей и специалистов экономических и бухгалтерских служб специализированных организаций слабо знакомы с нормативными документами по данному вопросу, а указанные статьи помогли бы восполнить этот пробел.
Во-вторых, из 183 специализированных организаций, которым по состоянию на 1 июля 2013 года ФСТ России установила тарифы, 80% имеют статус микро- и малых предприятий, часть из которых организовались в 2010 году, то есть перед самым началом кампании по их аккредитации. Подавляющая часть этих микро- и малых предприятий никогда не имела дела с федеральными структурами, включая налоговые органы. Поэтому о требованиях государственных органов они имеют смутное представление.
Несколько слов о порядке проведения контрольных мероприятий. Проверки проводятся в соответствии с планом проведения плановых проверок юридических лиц ФСТ России на соответствующий год, который в свою очередь согласовывается с Генеральной прокуратурой РФ. Правовыми основаниями проведения проверок являются Закон «О транспортной безопасности», Положение о ФСТ России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №
Использование не вступивших в силу правовых актов
Учитывая, что данный вид деятельности является относительно новым, в план проверок на 2013 год были включены специализированные организации, которым в числе первых были установлены тарифы. Среди них как раз и оказались микро- и малые предприятия. Что показали результаты проверок? Все проверенные в первом полугодии специализированные организации в своей деятельности по оказанию услуг по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств допустили грубые нарушения государственной дисциплины тарифного регулирования указанных услуг. Если обобщить допущенные нарушения, то следует отметить, что они имели системный характер. Например, заключение договоров на проведение оценки уязвимости объектов транспортного комплекса проходило до вступления в силу приказов ФСТ России об установлении тарифов проверяемой специализированной организации.
Здесь необходимо отметить следующий нюанс. Несмотря на то что приказ ФСТ России об установлении тарифа имеет определенную дату подписания и соответствующий номер, в законную силу он вступает только после государственной регистрации в Минюсте России и последующей публикации в «Российской газете», где и указывается дата вступления в силу. Как правило, это десять дней с момента публикации в газете. Но специализированные организации, стремясь как можно скорее начать работать с заказчиком услуги на проведение оценки уязвимости, не обращают внимания на подобные тонкости законодательства. Отдельные специализированные организации, пользуясь незнанием законодательства со стороны заказчика, начинали работу с ним еще до выхода необходимых нормативных правовых актов, разрабатываемых министерствами и ведомствами.
К числу таких нарушений относится использование не вступившего в силу приказа Минтранса России от 15 октября 2010 г. № 248 «Об утверждении отраслевых типовых норм времени на работы по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства». Причем данный приказ Минтранса России в результате длительных согласований прошел некую трансформацию, в связи с чем отдельные его пункты были изменены и сокращены. Однако специализированные организации так спешили, что использовали одну из версий приказа Минтранса России, не прошедшую государственную регистрацию, и, таким образом, заранее вводили заказчика в заблуждение. Результатом подобного обмана стало включение в стоимость договора работ, не относящихся к проведению оценки уязвимости, что в итоге приводило к необоснованному увеличению стоимости договора. Фактически это обсчет покупателя услуги. В нашем случае услуги на проведение оценки уязвимости.
Способы отъема денег
Удивляет отношение самих субъектов транспортной инфраструктуры (заказчиков) как к проведению оценки уязвимости, так и к собственным финансовым ресурсам. Это прежде всего касается субъектов транспортной инфраструктуры из южных регионов страны. Заказчики, для которых проведение оценки уязвимости стало обязательным, в большинстве своем слабо знакомы с нормативно-правовой базой по данному вопросу и надеются, зачастую напрасно, на порядочность специализированных организаций. Более того, заказчики, доверяясь исполнителям услуги, готовы выплатить авансом всю стоимость договора. В результате в течение длительного срока образовались многомиллионные суммы неотработанных авансов. Такие суммы свидетельствуют о проведении бестоварных операций, которые являются благодатной почвой для коррупции.
И это еще не все. Специализированные организации обманывали заказчика чисто арифметически, то есть общая стоимость договора не соответствовала сумме отдельных видов работ, необходимых для выполнения договора, что аналогично обвесу и обсчету покупателя в магазине. Кроме того, практиковалось включение в предмет договора на проведение оценки уязвимости работ, относящихся к обеспечению транспортной безопасности, но не являющихся регулируемыми государством видами деятельности. Причем стоимость этих работ включалась в общую сумму по договору, что не давало возможности отделить стоимость услуги по проведению оценки уязвимости от других видов работ.
Указанные виды работ могли быть выполнены по согласованию с заказчиком, но только не в рамках публичных договоров по оказанию услуг по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. В противном случае это нарушает требование статьи 5 Закона «О транспортной безопасности» об оказании услуги по проведению оценки уязвимости в рамках отдельного договора. К работам, незаконно включаемым в договор, можно отнести разработку плана по обеспечению транспортной безопасности, который является следующей стадией после проведения оценки уязвимости предприятия. Тарифы на эти работы государством не устанавливаются, здесь уже действуют рыночные отношения. Чтобы зрительно представить то, о чем идет речь, рассмотрим рисунок, на котором наглядно показано место, занимаемое регулируемым видом деятельности — проведением оценки уязвимости в общем комплексе работ по обеспечению транспортной безопасности.
Как показала практика, такое совмещение видов работ ни к чему хорошему для заказчика и специализированной организации не приводит: услуга по проведению оценки уязвимости не оказана и план не разработан. В свою очередь ФСТ России всю стоимость договора относит только на услугу по проведению оценки уязвимости. В результате происходит завышение утвержденных государством тарифов с вытекающими отсюда административными санкциями в отношении специализированной организации.
Нарушение порядка расчета стоимости договоров
Основная причина нарушений, на наш взгляд, в том, что специализированные организации заранее оговаривали с заказчиком стоимость договора или заказчик настаивал на определенной стоимости услуги по проведению оценки уязвимости, которую сам же устанавливал произвольно, без учета имеющейся нормативно-правовой базы. В таком случае нарушался порядок расчета стоимости договоров, установленный приказом ФСТ России от 26 ноября 2010 г. №
По установленной в Правилах ФСТ России формуле первоначально должны исчисляться стоимости отдельных видов работ, выполняемых при проведении оценки уязвимости и предусмотренных приказом Минтранса России № 248. Затем стоимости отдельных видов работ суммируются и определяется общая стоимость договора. При этом в соответствии с Правилами ФСТ России все натуральные и стоимостные показатели в расчетах должны быть округлены до целых чисел.
Специализированные организации в своей практике расчета стоимости договоров первоначально определяли общую стоимость договоров, а затем рассчитывали отдельные виды работ. Однако поскольку общая стоимость договоров была заранее согласована с заказчиками, то при расчете отдельных видов работ невозможно было применять утвержденные ФСТ России тарифы и правила округления.
В результате в расчетах стоимости по одному и тому же договору допускалось произвольное изменение установленных фиксированных тарифов как в сторону завышения, так и в сторону занижения. Имели место случаи, когда при расчете стоимости договора по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, расположенных на территории одного субъекта Федерации, применялся тариф, установленный для другого региона.
Как объясняли руководители проверенных специализированных организаций, нарушения в области государственного тарифного регулирования стали возможны потому, что все расчеты стоимости договоров производили сами субъекты транспортной инфраструктуры, то есть заказчики. Вместе с тем в соответствии с Законом «О транспортной безопасности» в ФСТ России с заявлениями об установлении тарифов обращались именно специализированные организации.
Можно ли было предотвратить этот системный сбой в расчетах стоимости публичных договоров на оказание услуг по проведению оценки объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств? По мнению авторов, это не только можно, но и нужно было сделать еще на стадии подготовки нормативно-правовой базы. В 2008 году ФСТ России предлагала Минтрансу России разработать и утвердить типовой публичный договор по оказанию данного типа услуг. Такой документ снял бы много вопросов, возникающих как у специализированных организаций, так и у заказчиков. Поскольку указанного нормативного акта в настоящее время нет, то контрагенты как могут или, лучше сказать, как понимают, так и решают свои проблемы.
Необходимо отметить, что не только руководители отдельных проверенных специализированных организаций, но и ни один из штатных сотрудников в течение
Важные вопросы
Учитывая важность вопросов безопасности транспортных услуг и итоги проверок, авторы предлагают всем заинтересованным сторонам рассмотреть следующие вопросы:
1) федеральным органам исполнительной власти, отвечающим за реализацию Закона «О транспортной безопасности», необходимо подвести промежуточные итоги деятельности всех участников данного сегмента рынка услуг с обязательным приглашением к разговору специализированных организаций, заказчиков услуги, субъектов Федерации и др.;
2) в целях более глубокого изучения состояния дел в специализированных организациях проводить в соответствии с Законом «О транспортной безопасности» (ст. 5.1 и 11.1) комплексные проверки с участием специалистов агентств Минтранса России, Ространснадзора и ФСТ России;
3) повысить требования к коммерческим структурам, принявшим решение об аккредитации в агентствах Минтранса России, путем внесения изменений в Правила аккредитации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 289:
- ввести обязательную аттестацию не менее
5–10 штатных сотрудников специализированных организаций в учебных центрах (например, МАДИ, РАПС, АКБ); - коммерческая структура, подавшая заявление на аккредитацию, должна работать на рынке работ (услуг) по безопасности не менее
3–5 лет и иметь в своем штате не менее5–10 аттестованных специалистов в области проведения оценки уязвимости объектов транспортного комплекса.
Р.S. В следующем выпуске журнала предполагается рассмотреть вопросы применения установленных тарифов при проведении конкурсов по выбору специализированных организаций для оказания услуг по проведению оценки уязвимости объектов транспортного комплекса с привлечением средств бюджета, а также итоги проведенного мониторинга отчетных данных финансово-хозяйственной деятельности этих организаций за 2011 и 2012 годы.
