Последовательное внедрение новых перспективных инструментов бюджетирования наблюдается в Республике Алтай на протяжении всего периода бюджетных реформ. По экспертному мнению коллег-финансистов, Республика Алтай, по сути, стала открытой площадкой, где можно наблюдать как за самим процессом перехода к новым методам управления, так и за результатами применения передовых инструментов управления финансами. В спорах, как известно, рождается истина, поэтому особенно важно отметить открытость дискуссий и их насыщенность ценными аргументами.
По словам председателя секции «Финансисты субъектов Российской Федерации», исполняющей обязанности начальника департамента финансов Вологодской области В. Н. Артамоновой, актуальность темы результатов использования государственных программ в качестве нового инструмента повышения эффективности бюджетных расходов была очевидна еще в начале этого года. Именно поэтому Сообщество финансистов России решило провести совещание, посвященное указанной проблеме. Представители регионов, эксперты — члены сообщества, а также партнеры, готовые представить свои наработки и включиться в обсуждение, не заставили себя ждать. Министерство финансов Республики Алтай совместно с компанией «Р.О.С.Т.У.» выступили инициаторами проведения мероприятия на территории Республики Алтай.
В ходе совещания министр финансов Республики Алтай О. В. Завьялова представила материалы, касающиеся практики внедрения госпрограмм в процессы стратегического и бюджетного планирования, сложившейся в регионе. Из этих материалов видно, что правила и методы результативного управления, используемые в республике, непрерывно совершенствуются и развиваются, а значит, они жизнеспособны.
Система целеполагания
Прежде всего это касается принятой в республике Концепции целеполагания. Первоначально использовалась строгая двухмерная структура целей в виде жесткой модели, которая недостаточно быстро реагировала на изменения, неизбежно происходящие в бюджетной сфере. Однако к настоящему времени она существенно модернизирована. Сегодня система целеполагания Республики Алтай — это многомерная структура, в рамках которой цели различного уровня имеют сложные взаимосвязи. При этом она легко адаптируема, подвержена обоснованным изменениям с учетом процессов, происходящих в бюджетной сфере, а также с учетом периода планирования и сценарных условий развития.
Мощное ускорение развитию программно-целевых методов управления придало своевременное решение Министерства финансов Республики Алтай встроить в процессы стратегического и бюджетного планирования новый инструмент — государственные программы. В рамках семинара были презентованы госпрограммы Республики Алтай, выполненные не в виде традиционных текстовых файлов, а в формате своего рода контейнера (опять же многомерного, со множеством внутренних взаимосвязей), содержащего все необходимые элементы и инструменты программно-целевого управления. Госпрограммы реализуются с помощью набора подпрограмм, подпрограммы — с помощью набора основных мероприятий, которые в свою очередь реализуются посредством ведомственных целевых программ. В последних зафиксированы все мероприятия (госфункции, госуслуги и работы), направленные на достижение стратегических и тактических целей региона.
В автоматизированной системе «БИС-СБОР» представлена сформированная система целеполагания Республики Алтай, состоящая из условно постоянных шести уровней целей и задач — от уровня стратегических целей развития региона до уровня деятельности органов государственной власти Республики Алтай и планов деятельности государственных учреждений — конкретных мероприятий (работ, услуг). Обязательными элементами такой системы целей являются 12 утвержденных государственных программ, отражающих тактические цели развития республики, 42 подпрограммы, отражающие тактические задачи, и 121 ведомственная целевая программа, отражающая цели ведомств.
Жизнеспособность системы целей Республики Алтай, применимость программно-целевых принципов управления на практике обеспечиваются соблюдением основных правил, предложенных методологами компании «Р.О.С.Т.У.», принятых при разработке модельной схемы системы целеполагания Республики Алтай и концептуально заложенных в АС «БИС-СБОР». Эти правила таковы:
· обязательность задания показателей результативности (также сформированных по определенным правилам) по каждому виду деятельности каждого органа власти, каждого учреждения;
· обязательность фиксации ответственных за достижение конкретного результата деятельности;
· наконец, самое важное: обязательная, обоснованно рассчитанная ресурсная обеспеченность каждого вида деятельности, каждой цели ведомства, каждой программы вплоть до основных стратегических целей развития региона.
О. В. Завьялова в ходе заседания особенно подчеркнула значимость самого процесса внедрения госпрограмм. В частности, она раскрыла отдельные аспекты решения таких вопросов, как:
· определение места государственных программ в принятой в субъекте РФ системе целей, в уже существующем перечне элементов системы целеполагания;
· определение роли государственных программ, включая определение взаимосвязей при построении системы целей социально-экономического развития (СЭР) региона;
· определение роли государственных программ, включая определение взаимосвязей, при планировании деятельности органов исполнительной власти и учреждений;
· определение схемы взаимосвязанных процессов программно-целевого планирования бюджета республики, формирования системы целеполагания, планирования деятельности органов власти и учреждений с учетом использования нового инструмента — государственной программы, определения перечня участников и их функций в соответствующих процессах.
Следует отметить, что на момент открытия заседания секции, 25 июля 2013 года, актуальность затронутой темы была усилена благодаря принятию поправок в Бюджетный кодекс РФ (в частности, в статьи 172, 179), предписывающих обязательность формирования бюджета на основе государственных и муниципальных программ, а также обнародованию Бюджетного послания Президента РФ на
Проблемы и задачи
В связи с этим среди участников совещания возникли дискуссии по целому ряду острых проблем. Среди них порядок выполнения новых требований бюджетного законодательства, в частности обязательность или необязательность перехода уже в этом году к планированию программного бюджета, необходимость «переформатирования» ранее утвержденных программ, обоснованность сформированных программных мероприятий, ликвидация института ДЦП (долгосрочных целевых программ). Кроме того, активно обсуждались вопросы межведомственного взаимодействия при разработке и утверждении госпрограмм. В результате участники совещания пришли к общему выводу, что только тесное взаимодействие экономистов, финансистов, отраслевиков, а также вице-премьеров, курирующих соответствующие вопросы, может обеспечить качественное планирование стратегии развития региона, а также безусловное достижение поставленных целей.
Надо отметить, что на многие вопросы ответы были получены от представителей федеральных ведомств, чье участие в заседаниях Сообщества финансистов России традиционно повышает эффективность подобных мероприятий. Так, в совещании приняли участие заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина, заместитель председателя ФФОМС С. А. Карчевская.
Стоит отметить, что А. М. Лавров дал высокую оценку работе, проделанной в республике. «Республика Алтай имеет позитивный опыт в реализации очень многих бюджетных реформ. Это касается и реализации программного бюджета, и внедрения новых форм оказания государственных услуг, и в целом умного финансового менеджмента. Поэтому здесь всегда есть что посмотреть. Ваши финансисты могут участвовать в дискуссиях, а их опыт полезен и интересен», — резюмировал замминистра финансов России.
В качестве основных тезисов — обращений Сообщества финансистов к представителям федеральных ведомств, касающихся решения проблем, обозначившихся в ходе внедрения в бюджетный процесс государственных программ, стали:
· необходимость разработки методических указаний о порядке формирования долгосрочной бюджетной стратегии (финансового плана) для субъектов Российской Федерации;
· необходимость разработки на федеральном уровне рекомендаций по определению показателей результативности, которые характеризуют деятельность отраслевых министерств и ведомств;
· необходимость приведения показателей, по которым производится оценка деятельности высших органов власти субъектов РФ и которые содержатся в настоящее время в различных нормативных правовых актах федерального уровня, к единому измеримому формату, в том числе в целях их дальнейшего использования при определении показателей эффективности исполнения госпрограмм регионального и федерального уровней.
Инициатор мероприятия — Республика Алтай зафиксировала свои дальнейшие задачи. Среди них прежде всего задача обеспечения безусловного достижения целей. Одним из средств ее решения является поиск разумного баланса интересов экономистов, финансистов, отраслевиков и представителей общественности при планировании целей. Другой метод — внедрение механизма «эффективных контрактов», предполагающего создание для каждого госслужащего, каждого работника бюджетной сферы (от рядового сотрудника до министра) персонального набора показателей, которых они должны достичь.
