Внедрение долгосрочного бюджетного планирования в бюджетный процесс, проводимое в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов и государственной программой Российской Федерации «Управление государственными финансами» потребует разработки моделей долгосрочного прогнозирования доходов, расходов и дефицита бюджета. При разработке такого рода моделей следует учесть зарубежный опыт. Сегодня мы рассмотрим опыт долгосрочного бюджетного прогнозирования Новой Зеландии.
Доклад о долгосрочном финансовом положении
Парламент Новой Зеландии в 2004 году утвердил Акт о государственных финансах. Среди других усовершенствований системы государственного управления этот акт требует, чтобы казначейство страны готовило, по крайней мере один раз в четыре года, официальный доклад о долгосрочном финансовом положении, охватывая период в 40 лет.
Акт не определяет содержание официального доклада. Просто требуется отчет о платежеспособности, доказывающий, что казначейство на хорошем профессиональном уровне исследовало возможные риски, состояние государственных финансов в перспективе и обосновало предположения, использованные в прогнозных расчетах. Этот акт не требует использования определенного аналитического инструмента (например, так называемых счетов поколений). Но он допускает рассмотрение проектировок, охватывающих ряд показателей (например, пенсионные выплаты, затраты на здравоохранение, образование и агрегированную финансовую позицию). В отличие от других стран Новая Зеландия нормативно устанавливает, что проектировки должны сопровождаться подписанным руководством заявлением об ответственности.
Долгосрочные проектировки выполняются на основе нисходящего (top-down) или восходящего (bottom-up) подхода. Нисходящий подход начинается с установления ограничений на финансовые агрегаты. Восходящий подход исследует влияние на совокупные финансовые показатели текущей политики при существующих программах расходов и доходов и неизменном уровне налогообложения, но без предположений относительно того, как отражать новые преобразования в долгосрочных проектировках. Восходящий подход не накладывает никаких ограничений на общий уровень расходов, доходов или дефицита. В качестве ограничений общих финансовых агрегатов рассматриваются критерии устойчивости.
Модель LTFM
Подход к долгосрочному бюджетному прогнозированию, используемый в Новой Зеландии, представляет собой некую комбинацию подходов «сверху вниз» и «снизу вверх». Главной целью его введения в этих странах было повышение эффективности распределения ресурсов, укрепление финансовой дисциплины и прозрачности (объективности) бюджетного процесса. Казначейство Новой Зеландии опубликовало первый доклад под названием «Долгосрочное фискальное положение (заявление)» 22 июня 2006 года, второй — 29 октября 2009 года. Он дает проектировки до 2050 года. Эти отчеты основывались на долгосрочной фискальной модели (LTFM).
Базовая структура и философия долгосрочной фискальной модели, использующейся при разработке прогнозов, не менялись с 2006 года, хотя некоторые из элементов модели и предположения были уточнены. Подход, лежащий в основе LTFM, включает в себя три стадии проектирования долгосрочной бюджетной позиции:
• первая — используются национальные демографические прогнозы Статистического управления Новой Зеландии (Statistics New Zealand’s National Population Projections) для прогнозирования структуры и численности населения;
• вторая — прогнозы численности населения, а также прогнозы рабочей силы вместе с предположением о росте производительности труда по экономике в целом являются основой прогноза валового внутреннего продукта (ВВП) до 2050 года;
• третья — рассчитываются прогнозные значения доходов, расходов и результирующая траектория долга, которые находятся в центре анализа состояния финансов правительственного сектора.
Проектирование экономических и фискальных переменных на период в 40 лет требует, чтобы был сделан ряд важных предположений. На экономическое и будущее финансовое положение влияет множество переменных, однако оценка их влияния содержит существенный элемент неопределенности. Поэтому проектирование сопровождается множеством упрощающих предположений. Они представляют интерпретации различных аспектов текущей политики, обычно использующие темпы роста и основанные на исторических тенденциях в целях выявления рисков долгосрочной устойчивости.
LTFM — сравнительно несложная модель, преимущество которой заключается в прозрачности и относительной простоте для понимания. Ключевым ограничением модели является отсутствие в производственной функции ВВП такого фактора, как капитал. Кроме того, она не содержит автоматических обратных связей между расходами и доходами и макроэкономическими переменными. Хотя и существует много возможных обратных связей между переменными, используемыми в этой модели, например между налогами и участием рабочей силы, расходами на образование и производительностью, а также между параметрами пенсионного фонда Новой Зеландии (New Zealand Superannuation — NZS) и сбережениями. При этом в модели сделано одно исключение, обусловленное большим количеством эмпирических доказательств влияния налогов на экономический рост. Поэтому в альтернативных сценариях, которые предусматривают увеличение налогов, моделируется последовательное негативное воздействие на экономическую деятельность.
В новозеландской практике термин «прогнозы» (forecasts) относится к первым пяти годам проектирований —
Проектировки (projections) относятся к продлению горизонта прогноза на долгосрочный период с 2014 до 2050 год. Они рассчитываются с учетом экономических и демографических предположений. В общем случае предположения основаны на исторических средних числах и установках текущей политики. Как указано выше, проектировки не рассматриваются как лучшее текущее представление вероятных будущих результатов, скорее они показывают потенциальные результаты, которые целиком зависят от предположений, принятых при их расчете.
Два сценария
Подход «снизу-вверх» моделирует рост отдельных направлений расходов и существующей системы доходов под влиянием таких факторов, как демографический рост, инфляция и рост заработной платы. Эти предположения (допущения) позволяют рассчитать траектории роста расходов и доходов. В совокупности траектории оказывают совместное воздействие на общее финансовое положение, как правило иллюстрирующееся проектировками государственного долга. Проектирование при использовании подхода «сверху-вниз» начинается с установления ряда целей для ключевых фискальных индикаторов, таких как отношение долга к ВВП, налогов к ВВП или расходов к ВВП. Эти проектировки затем определяют, например, расходы и доходы, которые будут необходимы для достижения определенной цели, учитывая вероятные демографические и экономические изменения.
Восходящий сценарий называют сценарием исторических трендов (historic trends), поскольку темпы роста расходов в основном основаны на недавних исторических темпах роста. Нисходящий сценарий — сценарием устойчивого долга, поскольку ключевое ограничение представляет долговой тренд, базирующийся на долгосрочных целях правительства и соответствующий проектировкам фискальной стратегии в бюджете 2009 года.
Два основных сценария содержат одни и те же предположения для расчета доходов и трансфертов, такие как пенсии по старости и пособия. Оба сценария предполагают, что правительственные доходы первоначально изменяются в соответствии с траекторией (представленной в бюджете на 2009 год) среднесрочных проектировок (охватывающих 15 лет, с 2009 по 2023 год). Данная траектория соответствует предположениям среднесрочной бюджетной стратегии правительства. Эти предположения приводят к росту в среднесрочной перспективе индикатора отношения налогов к ВВП, прежде всего из-за фискального тормоза (fiscal drag) на налоги на заработную плату. Фискальный тормоз относится к явлению, когда налоги растут быстрее, чем доход, из-за того что при более высоком персональном доходе он облагается налогом по более высокой ставке. Фискальный тормоз возникает, если ставки и уровни системы персонального подоходного налога не корректируются с течением времени. После этого начального
Расходы состоят из двух основных частей — трансфертов (таких как пенсии и пособия) и всех других финансируемых государством услуг. Расходы на пенсии и пособия определяются количеством получателей и тем, как эти выплаты связаны с заработной платой и инфляцией. Любое простое увеличение данных расходов сверх базовой линии расходов приводит к увеличению государственного долга при отсутствии других изменений.
Моделирование расходов на финансируемые государством услуги, такие как здравоохранение и образование, отличается от двух основных сценариев. По данным направлениям расходов их будущий уровень определяется на основе ежегодных бюджетных решений правительства обычно путем установления определенных сумм сверх уровня предыдущего года. В данных областях сложнее определить, что означает продолжение текущей политики. По этой причине расходы на государственные услуги проектируются двумя способами, которые могут рассматриваться как различные интерпретации текущей политики. Сценарий исторических трендов моделирует индивидуальные факторы этих расходов, основанные на новейшей истории. Сценарий устойчивого долга устанавливает нисходящее ограничение долга, основанное на долгосрочных правительственных фискальных целях, и выявляет размер корректировок расходов на государственные услуги, которые потребуются, чтобы выполнить это ограничение (предполагая, что расходы на пенсии и пособия растут в соответствии с параметрами текущей политики).
В сценарии исторических трендов методология проектирования расходов на государственные услуги несколько изменилась по сравнению с докладом 2006 года. Расходы по-прежнему определяются на основе моделирования вероятных факторов затрат с учетом инфляции, роста заработной платы и демографии. Однако в докладе 2009 года представлены параметры производительности государственного сектора и недемографического роста объема услуг. Недемографический рост объема услуг — это оценка реального роста услуг населению (который не зависит от демографических факторов), основанная на исторических тенденциях увеличения расходов.
Траектория долга
Сочетание предположений по расходам с предположениями по доходам, изложенных выше, позволяет проектировать отношение чистого долга к ВВП, который достигает почти 225% к 2050 году. Чистый долг является результатом в сценарии исторических трендов.
Устойчивая траектория долга не является постоянной на всем протяжении периода проектирования. С 2009 по 2023 год траектория соответствует среднесрочным проектировкам из бюджета 2009 года. Для этого
Сценарий устойчивого долга использует ограничение расходов, которое гарантирует, что долг остается на устойчивом уровне. Большинство факторов роста расходов на государственные услуги — инфляция, заработная плата, демография и производительность государственного сектора, такие же, как в сценарии исторических трендов. Единственное различие между двумя подходами состоит в том, что в сценарии устойчивого долга переменная недемографического роста спроса становится остаточной величиной. Этот фактор вводится для корректировки, чтобы гарантировать соблюдение общего ограничения расходов. Полномочие на новые расходы (иначе известное как операционное полномочие) растет ежегодно в соответствии с инфляцией. После 2023 года операционное полномочие регулируется в соответствии с долгосрочной правительственной целью по чистому долгу (отношение чистого долга к ВВП в 20%). После 2024 года предполагается, что операционное полномочие увеличивается соответственно росту ВВП.
В следующем номере журнала будет представлен опыт долгосрочного бюджетного прогнозирования Австралии.
Авторы статьи:
Ольга Николаевна ПЛЕЩЕЕВА, ведущий научный сотрудник Центра перспективного финансового планирования, макроэкономического анализа и статистики финансов Научно-исследовательского финансового института (НИФИ), ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» факультета «Институт подготовки кадров государственного и муниципального управления» (ИПК ГМУ) РАНХиГС при Президенте РФ, к. э. н.
Павел Григорьевич КРАДИНОВ, старший научный сотрудник Центра перспективного финансового планирования, макроэкономического анализа и статистики финансов Научно-исследовательского финансового института (НИФИ), старший научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» факультета «Институт подготовки кадров государственного и муниципального управления» (ИПК ГМУ) РАНХиГС при Президенте РФ
Сергей Георгиевич ХАБАЕВ, заведующий научно-исследовательской лабораторией «Исследование проблем общественных финансов» факультета «Институт подготовки кадров государственного и муниципального управления» РАНХиГС при Президенте РФ
