Версия для печати 8725 Материалы по теме
Нидерландский опыт бюджетирования, ориентированного на результат

(Извлечение из Maarten de Jong, Iris van Beek and Rense Posthumus (2013), Introducing accountable budgeting: lessons from a decade of performance-based budgeting in the Netherlands, OECD Journal on Budgeting)

Ответственность за качество перевода и его соответствие оригинальному тексту статьи несут редакция и переводчик. В случае расхождений верным следует считать оригинальный текст статьи.

Краткий обзор статьи

Реформы, нацеленные на внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, и соответственно программного бюджета, были реализованы в Нидерландах более десяти лет назад. Как и во многих других странах, которые пошли по пути аналогичных реформ, они лишь частично оправдали возложенные на них ожидания. С одной стороны, эти реформы дали не так уж много оснований для сколько-нибудь значительного перераспределения расходов. Кроме того, проблемы, касающиеся информационной ценности бюджетов и дополнительной административной нагрузки, возложенной на отраслевые министерства, оставались постоянным источником дискуссий. С другой стороны, сама концепция привязки финансирования к результатам деятельности доказала свою полезность для государственного управления и упростила министерству финансов задачу проведения грани между объективными потребностями финансирования тех или иных программ и субъективными запросами властных структур. Также никто не хотел отказываться от преимуществ, которые дал рост прозрачности и управленческой гибкости — прямое следствие введения программного бюджета. После десятилетия таких двойственных результатов был сделан ряд важных выводов, которые открыли путь к дальнейшим серьезным изменениям, касающимся формата презентации бюджетной информации и структуры программ. Новая реформа получила название «Ответственное бюджетирование».

Первый из сделанных выводов заключался в том, что такой политически нагруженный процесс, как распределение бюджетных ассигнований парламентом, нельзя усовершенствовать с помощью одного лишь изменения структуры бюджета. Во-вторых, пришлось признать, что программный бюджет не сможет оправдать ожиданий тех, кто надеялся получить всеобъемлющий документ, содержащий всю необходимую информацию для каждой из групп заинтересованных лиц (групп интересов). В-третьих, сохранялась потребность в более детальной финансовой информации, которая содержалась бы в самих бюджетных документах, однако при этом ни одна из вовлеченных в процесс групп интересов не поддерживала возврат к классическому постатейному бюджету.

«Ответственное бюджетирование» было внедрено в бюджетных документах 2013 года, его задачей стало решение некоторых хронических проблем, связанных с реализацией в Нидерландах принципов бюджетирования, ориентированного на результат. К этим проблемам относилась ограниченная применимость бюджетов и ежегодных отчетов об их исполнении для целей финансового анализа, а также неочевидная контролируемость результатов (особенно в том, что касалось достижения конечных целей государственной политики). Изменения были направлены на создание возможностей для более тщательного парламентского контроля за расходами, а также на укрепление внутренних контрольных функций министерства финансов и отраслевых министерств.

Для достижения указанной цели в рамках бюджетов министерств по итогам проведенной унификации инструментов финансовой политики и различных категорий административных расходов было обеспечено предоставление более детальной информации. Кроме того, в бюджетной документации был уточнен характер данных о различных направлениях государственной политики (например, ряд целевых индикаторов и пояснительные записки, объясняющие цели политики).

Отныне такая информация должна была удовлетворять более жестким условиям, в частности отражать непосредственную роль и меру ответственности правительства. В результате половина всех индикаторов исчезла из бюджетной документации. Дело в том, что в прежних бюджетах информация о результатах использовалась для того, чтобы обосновать важность финансирования соответствующих направлений и побудить парламент к одобрению этих расходов, в то время как на самом деле она должна была формировать необходимую для контроля аналитическую картину и способствовать общему улучшению работы. А для этого информация о результатах вовсе не обязательно должна использоваться по циклической схеме, например ежегодно, скорее оценка такой информации должна охватывать несколько прошедших лет. По этой причине выводы, извлекаемые из подобной многолетней оценки, получили более значимое место в бюджетной документации.

Еще одно соображение заключалось в том, что все больше информации об эффективности государственной политики становится доступно благодаря разнообразным источникам как внутри, так и вне правительства. Концепция бюджетного документа как портала, который в электронной форме раскрывал бы различные финансовые данные и сведения о государственной политике, возможно, в большей степени соответствует информационным потребностям современного гражданина и парламентария, нежели ограниченный набор индикаторов, подверженный избирательному представлению и манипулированию. В этой связи «Ответственное бюджетирование» можно рассматривать как первый шаг на пути к более современной презентации бюджетной информации, которая соответствует требованиям информационной эпохи. В любом случае в ходе этой реформы Нидерланды сделали попытку ответить на более реалистичные ожидания, касающиеся реализации программного подхода в бюджетировании.

Нидерландский подход к БОР

Нидерланды обратились к ориентированному на результат и основанному на программах бюджетированию на рубеже XXI века. В рамках реформы под аббревиатурой VBTB, переводимой как «бюджеты и подотчетность государственной политики», традиционная структура бюджета подверглась масштабному пересмотру в пользу бюджета, основанного на результатах деятельности. Эта реформа предполагала переход от традиционного постатейного бюджета к программному, где финансирование утверждается в соответствии с ключевыми задачами государственной политики. В результате этого изменения число строк бюджета, которые необходимо было утверждать, сократилось примерно с 800 до 160. В новом бюджетном документе содержание каждой статьи было представлено таким образом, чтобы она отвечала на три базовых вопроса, которые затем находили свое отражение в годовом отчете об исполнении бюджета.

В 1999 году министр финансов направил в парламент план, запускающий VBTB. Этому событию предшествовало несколько парламентских инициатив, исследовавших возможность введения механизма ответственности за проводимую государственную политику в привязке к достижимым результатам. В рамках подготовки к реформе был сформирован «учебный» бюджет, и отобранные министерства представили свои бюджеты на 2001 год как в новом, так и в старом формате. Министерство финансов осуществляло контроль за процессом внедрения, вкладывая значительные средства в обучение государственных служащих, издавая различные инструкции, проводя мониторинг. Все министерства были подчинены новой структуре бюджета в сентябре 2001 года, когда они представили свои бюджеты на 2002 год.

Бюджетный процесс

Процесс формирования и исполнения бюджета в Нидерландах, как и в большинстве других стран, задействует различных участников на разных стадиях бюджетного процесса. Решения, касающиеся структуры программ, целей политики и набора индикаторов, остаются за отраслевыми министерствами, но подлежат последующему одобрению министерства финансов. Окончательное утверждение происходит, когда проекты бюджетов одобряет кабинет министров и, наконец, парламент. В том, что касается распределения бюджетных ассигнований, коалиционное правительство работает на основе детализированного правительственного соглашения, в котором расписаны потолки расходов на каждый год деятельности кабинета, а также бюджетные правила. Годовой закон о бюджете разделен на главы, а каждая глава — на программные статьи. Эти статьи соответствуют уровню строк бюджета, на котором и происходит его одобрение.

Распределение бюджетных ассигнований на следующий год идет по большей части во втором квартале текущего года при помощи «бюджетных» писем, которые министр финансов направляет другим министрам.

Согласно нидерландской системе распределения ответственности между министерствами каждый министр отвечает за утверждение, исполнение и оценку своего бюджета. Сюда входит защита проекта бюджета в парламенте и информирование парламента об успехах министерства, касающихся разработки его политики и реализации программ. Таким образом, вследствие децентрализации процесса разработки бюджета и планирования результатов министерство финансов на практике активно не вмешивается в планирование результатов отраслевыми министерствами, если только не понимает, что в этом есть собственно финансовая необходимость. Принимая во внимание структуру системы бюджетирования, ориентированного на результат, роль министерства финансов обычно ограничена организацией самого бюджетного процесса и процедуры отчетности, а также контролем за соблюдением общих бюджетных директив. Хотя формально роль министра финансов может показаться скромной, механизм бюджетного процесса обеспечивает ему решающую роль в решении всех вопросов, касающихся публичных расходов, включая проекты распределения бюджетных ассигнований. Акт о государственных доходах и расходах предоставляет министру финансов значительную власть, поскольку проекты бюджетов во всех их деталях должны быть одобрены им на завершающей стадии процесса подготовки бюджета.

Информация о результатах деятельности, используемая в бюджетных документах и в оценках эффективности государственной политики, доказала свою полезность, нередко выступая в роли дополнительного аргумента в дискуссиях по бюджету между министерством финансов и отраслевыми министерствами. Однако в целом большая часть информации о результатах, содержавшаяся в бюджетных документах, была сочтена не слишком полезной для целей измерения эффективности государственной политики. Лучшим инструментом для этого оказалась оценка, охватывающая многолетний период.

Реформа VBTB также совпала с появлением новой контрольной точки в нидерландском бюджетном календаре — ежегодного майского Дня отчетности. В этот день министр финансов представляет парламенту ежегодный финансовый отчет центрального правительства и отчеты министерств. Это событие перекликается с презентацией бюджета центрального правительства и бюджетного меморандума в третий вторник сентября (День бюджета) и имеет целью стимулировать диалог между правительством и парламентом о действенности и эффективности публичных расходов.

Структура и содержание бюджета

Бюджетные программы в нидерландской бюджетной системе рассматриваются как статьи бюджета и являются основной единицей бюджетного планирования и отчетности. Статьи бюджета описывают запланированные расходы, намеченные результаты и учет издержек. Программы являются базовой единицей для утверждения бюджета парламентом, а равно единицей анализа для финансового аудита, осуществляемого центральным Судом аудита Нидерландов, а также для оценки эффективности государственной политики, проводимой отраслевыми департаментами.

В пореформенный период бюджет Нидерландов содержал от 100 до 160 бюджетных статей в зависимости от конкретного года, причем каждая из них дробилась в среднем на 3–4 подстатьи. Для каждой бюджетной статьи формулировалась одна главная цель. В системе VBTB (вплоть до 2012 года) каждая главная цель сопровождалась несколькими оперативными целями на уровне подпрограмм, называемых подстатьями. Обычно, хотя и не всегда, главную цель статьи подкрепляли индикаторы достижения конечного результата соответствующего направления государственной политики, в то время как мониторинг оперативных целей, находящихся ниже по целевой иерархии, осуществлялся с помощью индикаторов, отражающих непосредственные результаты. Информацию об инструментах реализации и измеримые данные о результатах деятельности необходимо было представлять для каждой оперативной цели — это касалось всех статей бюджета, за исключением тех, которые относились к категории непрограммных.

Важно отметить, что в 2000 году парламент согласился заметно ослабить свой постатейный входной контроль за бюджетом в обмен на более развернутую информацию о промежуточных и конечных результатах его реализации. Эффект от потери контроля на постатейном уровне усиливался тем обстоятельством, что в рамках самих программ парламенту предоставлялась менее детальная финансовая информация. Благодаря VBTB бюджетная статья не содержала детализацию расходов до уровня счета ассигнований. Как правило, в ней лишь устанавливалось различие между прямыми и косвенными затратами в рамках каждой подстатьи. Это означало, что в ходе рассмотрения внесенного бюджета парламент больше не мог контролировать распределение финансирования по категориям затрат (персонал, закупки товаров и услуг, капитальные расходы и т. д.) или по организациям.

Оглядываясь на период реализации VBTB, можно сделать вывод, что первоначальная цель реформы заключалась в повышении прозрачности бюджета и упрощении доступа к бюджетной информации. Вскоре рамки реформы были расширены, и на нее были возложены задачи, обычно ассоциируемые с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат. Постановка трех вышеупомянутых вопросов (табл. 1) опиралась на убедительную логику, что сделало их неотъемлемой частью диалога о финансах и государственной политике на всех уровнях центрального правительства. Однако видимая простота формата VBTB отнюдь не делала простым его использование и не превращала реформу в приятную прогулку.

Результаты, вызовы и новые реформы (2002–2012 годы)

Нидерландская система БОР, сформированная по итогам реформы VBTB, была оценена спустя три года после ее введения в действие. Главный вывод заключался в следующем: использование бюджета как инструмента достижения одновременно и большей прозрачности, и большей эффективности не возможно. Причина в том, что информация о результатах, включенная в бюджет для измерения эффективности деятельности, часто оказывалась слишком сложной, детальной и специализированной, что препятствовало повышению доступности и прозрачности бюджетных документов. Наиболее важными усовершенствованиями в том, что касалось прозрачности, были новая структура бюджета и включение в него, а также в ежегодную отчетность информации о целях государственной политики. В то же время информация о вкладе правительственных программ в достижение этих целей часто была расплывчатой. Цели могли формулироваться настолько абстрактно, что впоследствии невозможно было определить, удалось ли их достичь. Чиновники и управленцы естественным образом стремились перестраховаться и потому старались напустить тумана. Вдобавок было отмечено, что стремление сделать результаты измеримыми приводит к тому, что государственная политика оценивается с помощью количественных показателей, в то время как нередко для этого лучше подходят качественные характеристики. Тем самым возникает риск, что измерение результатов окажется непродуктивным и в реальности будет осуществляться только на бумаге. Существует также опасность, что проводимая политика будет подгоняться под формальные индикаторы и никто не станет заботиться о ее реальном содержании. В этом случае эффективность политики страдает еще и потому, что такая подгонка влечет за собой существенные издержки, в первую очередь административные. В то же время был сделан вывод, что введение БОР имело позитивный эффект (см. справку «Некоторые выводы из оценки VBTB (2004 год)»).

Оценка VBTB 2004 года позволила сделать вывод о том, что невозможно достичь сразу двух первоначально поставленных реформой целей, а именно роста прозрачности бюджета и эффективности распределения средств с помощью единственного инструмента — структуры бюджета. Вместо этого реформу следовало нацелить в первую очередь на решение проблем бюджетной прозрачности, чтобы укрепить роль парламентского вотирования и парламентского контроля. В этом случае повышения эффективности расходов можно было бы добиться благодаря улучшению качества планов государственной политики и ее реализации.

Чтобы никто не волновался по поводу надежности и контролируемости данных о результатах деятельности, было решено обозначить в бюджетных документах источник этих данных. Кроме того, в 2006 году был разработан более гибкий набор инструкций по БОР, касающихся вопросов формирования бюджетных документов. Так, в них появилось указание о том, что индикаторы, характеризующие результаты деятельности, должны включаться в документы, только если они «полезны и необходимы». Кроме того, отражение в отчетности информации о непосредственных и конечных результатах деятельности теперь должно было происходить на основе принципа «следуй требованиям или объяснись» (comply or explain).

В течение ряда лет отмечался рост неудовлетворенности по поводу того, что парламент уделяет недостаточное внимание данным о результатах государственной политики, представленным в бюджете и в ежегодном отчете о его исполнении, а также проблеме административной нагрузки, связанной с измерением этих результатов и представлением соответствующей отчетности. Следует отметить, что проблема административной нагрузки, связанной с отчетностью о результатах деятельности, и проблема внимания к этим результатам в некоторой степени связаны: чем меньше внимания уделяется чьей-либо работе, тем в большей степени она воспринимается как ненужная теми, кто ее выполняет. День отчетности также не оправдал ожиданий, поскольку влиятельные члены парламента не очень активно участвовали в дебатах по поводу представленного правительством отчета. Эта неудовлетворенность, исходящая как от правительства, так и от парламента, была выражена действующим в то время министром финансов Вутером Босом в ходе его первого Дня отчетности в 2007 году (см. справку «Из речи министра финансов Вутера Боса в День отчетности 22 мая 2007 года»).

В ответ на критику в 2007 году стартовала трехлетняя экспериментальная реформа, нацеленная на то, чтобы:

• повысить политическую значимость ежегодных отчетов и бюджетных документов;

• снизить административную нагрузку на отраслевые департаменты, связанную с подготовкой бюджетной документации.

Первой цели планировалось добиться с помощью детальной отчетности по всем вопросам, связанным с политическими приоритетами коалиционного правительства, включая уроки, извлеченные в ходе разработки и реализации государственной политики. В то же время длинные и детализированные пояснительные записки и индикаторы результатов деятельности по неприоритетным вопросам исключались из ежегодных отчетов (хотя и оставались в самом бюджете). Новым инструментом, появившимся в 2008 году, стало отчетное письмо, в котором премьер-министр отчитывается перед парламентом о прогрессе, достигнутом по основным приоритетам кабинета. Указанное письмо представляется в парламент одновременно с ежегодными отчетами министерств. Чтобы добиться максимальной концентрации на наиболее существенных моментах в самом отчетном письме и в последующих дебатах, парламент за шесть месяцев до Дня отчетности выбирает порядка пяти ключевых направлений государственной политики. Этот новый, основанный на приоритетах подход был отчасти заимствован из опыта Исполнительного секретариата премьер-министра Великобритании Тони Блэра в период второго срока пребывания у власти (см. справку «Краткое описание Исполнительного секретариата премьер-министра Великобритании»).

В Великобритании данная модель рассматривалась как форма внутриведомственного управления по результатам. Нидерландская версия британского «подхода исполнительного сопровождения» стала также инструментом внешней отчетности. Бюджетные документы содержали обширную информацию о финансировании и результатах по приоритетным направлениям, в то время как объем данных о текущих задачах был сокращен. В случае Нидерландов количество выбранных приоритетных целей достигало 84 — это цели, обозначенные в правительственном коалиционном соглашении, что несколько противоречило идее выборочности. Кроме того, некоторые приоритетные цели были довольно неопределенными или декларативными, им не доставало четкой программы реализации, а также цепочки этапов, которая позволила бы организовать контроль за процессом их достижения.

Некоторые практические уроки, извлеченные из нидерландской версии «подхода исполнительного сопровождения», таковы:

• в течение первого года деятельности очередного правительства, как правило, слишком рано рапортовать о значительных результатах государственной политики. Вместо этого следует стремиться к реалистичным среднесрочным (два года) и конечным (четыре года) результатам;

• роль центрального правительства в решении наиболее заметных политических задач может оказаться достаточно пассивной вследствие усилившегося влияния на ситуацию со стороны других групп лиц или внешних обстоятельств;

• не всегда можно использовать намеренно устойчивую структуру бюджета ради приоритетов государственной политики, изменчивых по своей природе;

• поскольку каждое отраслевое министерство со своими программами хочет оказаться среди приоритетов правительства, некоторые первоочередные задачи на самом деле могут всего лишь отражать его текущие потребности. Амбициозные межотраслевые цели могут помочь задействовать сразу несколько министерств;

• работая с межотраслевыми целями, следует договариваться о четкой структуре отчетности, представляемой каждым министерством, чтобы предотвратить предоставление однобокой и неполной информации, а также определить, кто за что отвечает;

• чтобы ограничить риск, связанный с постановкой несбыточных целей, необходимо осознавать зависимость соответствующих результатов от других участников процесса и внешних факторов, на которые невозможно повлиять;

• формулируя SMART-цели (точная, измеримая, достижимая, актуальная и с заданным конечным сроком цель), важно вовлекать отраслевые министерства на ранней стадии процесса, чтобы обеспечить установление реалистичных и измеримых целей. Этот процесс не следует оставлять на откуп одним лишь политическим лидерам.

Оценка этого эксперимента, проведенная в Нидерландах в 2010 году, показала, что акцент политических дискуссий об отчетности о результатах деятельности действительно несколько сместился в сторону обсуждения приоритетов госполитики. Внимание парламента к результатам политики выросло, хотя и незначительно. К удивлению некоторых, во время обсуждений вопросов, связанных с подотчетностью бюджета, парламентарии ссылались на показатели результативности, изъятые из годовых отчетов, лишь в 4–10% всех своих вопросов и замечаний.

После того как в 2010 году эксперимент завершился, процедура подготовки и направления в парламент отчетного письма от премьер-министра была сохранена. Кроме того, министерство финансов побуждало отраслевые министерства анализировать собственную отчетность о результатах деятельности и формулировать в своих документах выводы из проводимой политики.

Несколько слов об «Ответственном бюджетировании»

После первоначальной эйфории, вызванной реформой VBTB в Нидерландах, среди разных заинтересованных сторон и по различным причинам начало расти недовольство. Парламент не был удовлетворен характером информации, представленной в бюджете, особенно тем, что отсутствовала ясная связь между ежегодным планированием деятельности и последующей отчетностью, тотальным недостатком исходной информации, а также неудачей, которую потерпели все попытки связать бюджет с использованием получаемых оценок. Суд аудита был настроен критически по отношению к многократному использованию оговорки «исполняй или объяснись», которая позволяла министерствам воздерживаться от представления отчетов по индикаторам результативности деятельности, если они могли объяснить, почему к соответствующей программе не может быть адекватно применен ни один индикатор. Сами отраслевые министерства воспринимали бюджетный процесс как тяжелую административную ношу. Это было вызвано не только количеством индикаторов (некоторые программы насчитывали более 50) и очевидным отсутствием политической заинтересованности в данной информации, но и требующими времени внутренними дискуссиями о детальных пояснительных записках, являющихся частью бюджета. Последние стали постоянной угрозой для прозрачности и доступности бюджетных документов.

Министерство финансов ощущало, что сложившаяся в рамках VBTB модель является помехой для эффективного решения этих проблем. Кроме того, стало очевидным, что бюджетные документы постепенно утрачивают свое значение как подспорье для министерства финансов в вопросах мониторинга и контроля за расходами отраслевых министерств. Это иллюстрировалось тем, что в процессе комплексной оценки расходов2 2009–2010 финансовых годов бюджетные документы использовались редко, поскольку содержали слишком мало полезной финансовой информации. В результате в 2011 году было достигнуто соглашение о внесении значительных изменений в саму структуру бюджета.

Прежде чем обратиться к деталям этих изменений, следует подчеркнуть, что никто из заинтересованных сторон не настаивал на отказе от программного бюджета или возврате к «затратной» концепции бюджетирования. В свою очередь министерство финансов не считало, что министерства и агентства должны прекратить использование четких целей государственной политики и информации о результатах деятельности в своих бюджетных документах. Идея была не в том, что сами основы бюджетирования, ориентированного на результат, больше не работают. Напротив, был сделан вывод, согласно которому механизм БОР создает избыток разнообразной информации о государственной политике и лишь часть этой информации действительно необходима и может быть использована. Все больше и больше индикаторов стало использоваться для того, чтобы легитимизировать курс, взятый тем или иным министром, а не для того, чтобы продемонстрировать его роль и непосредственную ответственность за проводимую политику. Нередко показатели включались с целью ярче высветить социальные проблемы в их перспективе. Индикаторы часто не могли объяснить эффективность мер, инициированных именно министром. Вместо этого они использовались для обоснования необходимости правительственного вмешательства в ситуацию посредством особой меры или программы. В других случаях наличие индикаторов становилось результатом давления часто со стороны Суда аудита или отдельных членов парламента, требующих включения в документы большего количества показателей.

Министерство финансов осознало, что в большинстве случаев невозможно составить общее представление об эффективности целой сферы государственной политики только за счет индикаторов или описания проводимой политики, содержащихся в бюджетном документе. Для реального анализа эффективности предпринимаемых мер требуется основательное прикладное исследование, которое бы учитывало все взаимосвязанные компоненты данной сферы государственной политики. Это единственный способ выяснить, работают ли меры государственной политики в правильном и ожидаемом направлении и какие еще факторы играют важную роль.

Исходя из этого вывода, контуры VBTB требовалось изменить, сделать их менее политическими и более прикладными. Применительно к вопросам результативности и информации о государственной политике это означало, с одной стороны, более сфокусированный (или, если хотите, более сдержанный) способ представления индикаторов и данных о проводимых мерах. С другой стороны, надлежало заметно повысить роль оценки государственной политики. Результаты таких оценок или корректировок проводимой политики и связанных с этим бюджетных последствий должны были получить четкое место в бюджетной документации. Это позволило бы парламенту в процессе утверждения расходов критически оценивать и дебатировать оценки самого правительства относительно эффективности проводимой им политики. Детальное описание финансовых инструментов в бюджетных документах имело целью не только сделать их более полезными для парламента, но и преследовало цель более фактологического отображения курса, взятого тем или иным ведомством, а также более четкого разделения между программными и организационными расходами.

После многолетних попыток свести всю сложность государственной политики к бюджетным документам министерство финансов столкнулось с необходимостью справляться с этой сложностью внутри структуры программного бюджета. Это привело министерство финансов к тщательному изучению итогов VBTB, в результате чего на свет появилась новая концепция, получившая название «Ответственное бюджетирование».

Параметры новой структуры бюджета

«Ответственный» бюджет концентрирует внимание на главной цели программы, которая должна быть достигнута министром в пределах его ответственности в рамках соответствующей сферы государственной политики, а также на используемых для этого инструментах. Чтобы определить, какая информация должна быть представлена в бюджете, сотрудники, ответственные за его составление, используют переработанный перечень все тех же трех вопросов.

Хотя на первый взгляд эти вопросы практически идентичны, на самом деле мы видим развитие ранних принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Они стали в большей степени отражать фактическую роль министра и меру его ответственности за происходящее. Эта обновленная задача исходит из идеи, что бюджет должен в первую очередь касаться собственно бюджетных вопросов, так как все равно не сможет превратиться в полное и всеобъемлющее описание государственной политики. Эту функцию должны выполнять другие документы, касающиеся государственной политике и направляемые в парламент. Хотя, конечно, в бюджете полезно делать ссылки на другую документацию, сам бюджет не может играть роль абсолютно исчерпывающего политического документа и в то же время быть полезным для парламента с точки зрения принятия решений, касающихся этого бюджета. Итак, по своей сути бюджет — это финансовый документ, а не аналитическая справка. По сравнению со старой структурой VBTB «Ответственное бюджетирование» предложило важные изменения, касающиеся финансовой информации и информации о государственной политике. Об этом и пойдет речь ниже.

Более детальное описание расходов

Поскольку парламент должен одобрить бюджет вместе со всеми сопутствующими финансовыми ресурсами, члены парламента, очевидно, должны знать, сколько именно будет потрачено на разные бюджетные цели. Они также должны получить дополнительную информацию, раскрывающую, какие именно организации получат финансирование и какой вклад каждая из них, как предполагается, должна внести в достижение той или иной цели. Как объяснялось выше, введение программного бюджета в Нидерландах на рубеже XXI века привело к сокращению числа строк в бюджете, а также к тому, что финансовая информация стала предоставляться лишь в обобщенном виде. Неудивительно, что парламент, особенно в экономически сложные периоды, испытывал недостаток рычагов контроля. Включение в бюджетные программы информации, касающейся финансовых инструментов (субсидий, закупок у частного сектора, перечислений государственным агентствам или региональным органам управления и т. д.), может показаться возвратом к прежнему принципу затратного бюджетирования. Однако в действительности это обеспечивает демонстрацию жизненно важной связи между целями политики и ответственностью за результаты. Например, очень амбициозная цель, которая в действительности требует лишь небольших программных расходов, состоящих из нецелевых или разовых трансфертов, теперь представлена в бюджете по ее истинной стоимости. Это ограничивает возможности для подтасовок и использования информации о результатах для легитимации расходов.

В результате очередной реформы была переработана бюджетная таблица. В новой таблице представлены все бюджетные инструменты, такие как субсидии, выплаты и отчисления агентствам, включая крупные расходы (от 1 млн евро) внутри каждой категории финансовых инструментов. Так создается наглядная картина того, каким именно организациям, агентствам и институтам уплачиваются наиболее значительные суммы и ради достижения каких именно целей государственной политики. В более широком контексте это позволяет понять роль министра и определить степень его ответственности за происходящее в соответствующей сфере. Перечень финансовых инструментов ограничен. Инструменты четко определены, так что отраслевые министерства могут представлять таблицу в одном и том же виде, что делает бюджетные документы сопоставимыми и, следовательно, создает более ясную картину для парламента. В пояснениях, которые сопровождают таблицу, парламент может найти больше информации об инструментах, использованных в том или ином конкретном случае, о наиболее важных изменениях в сферах государственной политики либо объяснения в терминах удельных затрат.

Организационные расходы

Организационные расходы теперь представлены в единственной нецелевой программе. Кое-кто полагает, что это полностью противоречит самой логике программного бюджета, подразумевающей, что любая программа включает все затраты, связанные с достижением ее непосредственных или конечных целей. Отметим, что реальные последствия указанного изменения довольно ограниченны. Причина в том, что подавляющее большинство организационных расходов нидерландского правительства на самом деле несут внешние государственные агентства, финансируемые в рамках программных расходов. Лишь финансирование аппаратов центральных отраслевых министерств, расположенных в Гааге, — малая часть всех организационных расходов — теперь больше не разделяется между целевыми программами. Эти расходы утверждаются в составе одной непрограммной статьи на каждое министерство.

Кроме того, эта непрограммная статья содержит справочную таблицу с указанием всех организационных расходов внешних агентств (которые, подчеркнем еще раз, утверждаются как программные расходы в другой части бюджета). Следовательно, организационные расходы на разработку и реализацию мер политики, реализуемых каждым отдельным министерством, полностью отражены в документах. Дополнительная причина больше не относить расходы центральных отраслевых министерств на целевые программы была в том, чтобы воспрепятствовать оттягиванию административных ресурсов в изолированные друг от друга направления государственной политики, что помимо прочего мешало гибко взаимодействовать руководителям этих направлений. Рисунок 6 отражает изменения в представлении программных и организационных расходов.

Актуальные данные о госполитике

Информация о государственной политике ограничена данными, напрямую относящимися к сфере влияния министра и к использованным финансовым инструментам. Данные, исключенные из бюджета формата VBTB, не пропадут совсем, но будут представлены в более концентрированном виде, чтобы упростить процесс принятия решений по бюджету. Идея в следующем: если информация не имеет прямого отношения к сфере ответственности министра и проекту расходов, ее не следует включать в бюджетный документ как индикатор результативности. При этом ее необходимо использовать в других документах по государственной политике, однако лишь в качестве иллюстрации положения дел в этой сфере, а не как показатель, характеризующий результаты государственного вмешательства.

Ранее подобную информацию часто представляли парламенту. В тех случаях, когда между результатами (непосредственными или конечными) и тем, как министерство выполняет свои обязанности, существует прямая и содержательная связь, индикаторы эффективности и целевые значения по-прежнему включаются в бюджетные документы. Когда же такой связи нет, контекстная информация по госполитике может найти место в бюджете, если она прямо связана с более широкими проблемами, на которые нацелена программа, или если она дает представление об уровне расходов. Многие индикаторы из предыдущих бюджетов не соответствовали этим критериям.

В целях обеспечения прозрачности и сопоставимости информации выделяются четыре типа воздействий, которые министерства могут оказывать на вверенную им сферу: стимулирование, финансирование, содействие и непосредственная реализация политики. Показатели результативности можно объединить таким образом, чтобы они отражали эти типы воздействий. Если представленный результат в большей степени обусловлен иными влияниями и напрямую не связан с усилиями министра, лучше включить соответствующий индикатор или информацию в аналитическую справку, а не в сам бюджет. В рамках подхода, который лег в основу «Ответственного бюджетирования», целевые показатели могут быть включены в бюджет, только если на министра может быть возложена реальная ответственность за последующие результаты. Это имеет место в следующих случаях:

• в данной сфере в принципе может быть установлен очевидный результат для общества (например, это сложно сделать, если мы говорим о таких сферах, как национальная оборона или международные отношения);

• центральное правительство играет доминирующую роль в достижении этого результата (но такое влияние проблематично вычленить, когда значительное влияние на ситуацию оказывают иностранные организации или частный сектор);

• центральное правительство активно действует на этом поле (однако если оно всего лишь предоставляет неадресное финансирование или выплачивает пособия, то данное условие не соблюдается).

Четкое применение этих критериев не такая уж сложная задача. При этом они доказали, что могут быть полезны в ходе дискуссий с министерствами об ответственности за результаты и использовании показателей эффективности. В тех случаях, когда критерии не удовлетворяются, информация о проводимой политике по-прежнему может оказаться полезной для бюджета. Однако в этих случаях причинная связь между деньгами и результатами слишком слаба, чтобы можно было обещать обществу конкретные результаты взамен на выделение средств. Важно отметить, что такие ситуации не обязательно являются следствием недочетов министерств. Во многих сферах приходится сознательно и по веским причинам оставлять решения о финансировании на откуп, к примеру, местных органов власти или школьных советов.

Новые акценты

Два изменения дают понять, что отныне будет делаться больший упор на оценку государственной политики. Во-первых, обязательная многолетняя таблица в бюджете министерств демонстрирует, когда каждая программа была или будет оценена. Из таблицы видно, если оценка той или иной программы систематически переносится. Таблица также помогает выявить случаи, когда последние результаты оценки проводимой политики на самом деле были достигнуты не в текущем году, а в предыдущем бюджетном периоде или только ожидаются в следующем. Более развернутое представление этой информации в бюджете рассчитано на то, чтобы вовлечь парламент в активное планирование оценки.

Во-вторых, в программном формате бюджета отдельный раздел зарезервирован для краткого отражения того, как государственная политика была скорректирована по итогам оценок со стороны как самого министерства, так и внешних субъектов. В годовом отчете об исполнении бюджета этому разделу соответствует та часть, где содержатся выводы из оценки. Таким образом, министерства вынуждены критически анализировать результаты собственных усилий по оценке политики в бюджетной перспективе.

Усовершенствованная презентация гибкой части бюджета программы

Во время одобрения бюджета для парламента всегда важен вопрос о том, какая часть бюджета все еще свободна для (пере)распределения в следующем финансовом году. Хотя и в прежней модели существовали правила для представления таких данных, теперь министерства делают это более единообразно, что улучшает понимание степени бюджетной гибкости программы. Министерства используют единое определение обязательных расходов, что позволяет вычислить процент таких расходов в очередном финансовом году. Бюджетная таблица программы показывает этот процент. Что касается доли бюджета, которая все еще не является жесткой, то отраслевые министерства могут разъяснить, какие шаги необходимы, чтобы появилась возможность альтернативного распределения бюджетных ассигнований.

Все эти изменения отразились на матрице, используемой для составления государственных программ. Новая матрица стала проще по сравнению с той, что использовалась в рамках VBTB. Она отражает переход от объяснений целей госполитики к объяснению финансовых инструментов.

Одна из целей этой реформы — ограничить излишне широкие возможности для легитимации проводимой политики, которые предоставляла отраслевым департаментам старая модель БОР. В качестве положительного побочного эффекта можно ожидать существенное сокращение административной нагрузки на департаменты за счет использования новой матрицы, особенно в ходе подготовки годового отчета. При правильном подходе единственное, что потребуется объяснять в годовом отчете (не учитывая существенных расхождений между запланированными и исполненными расходами), это разделы C и D1 и таблицы с информацией о результатах, если таковые присутствуют в разделах B или E.

Эволюция модели

После частичного внедрения нового формата в бюджетных документах 2012 года и последующей оценки результатов все документы, относящиеся к бюджету 2013 года, были преобразованы в соответствии с концепцией «Ответственное бюджетирование». Понимая, что реализация новой концепции потребует массы усилий от отраслевых министерств, министерство финансов выбрало путь поэтапного внедрения новой модели бюджетирования. Во-первых, все министерства должны были разделить программные и организационные (то есть на персонал и материалы) расходы и представить последние в единственной непрограммной статье. Это также означало прекращение финансирования нескольких маленьких программ, которые не содержали ничего, кроме организационных расходов отраслевых министерств. Министерство обороны, налоговая служба и частично министерство юстиции в виде исключения были освобождены от такой обязанности. Причина в том, что эти три правительственных органа — единственные в составе центрального правительства Нидерландов ведомства, реализующие государственную политику в своих сферах не непосредственно, а не через децентрализованные правительственные агентства.

Итак, концентрация организационных расходов в отдельных статьях бюджетов отраслевых министерств была осуществлена в бюджетных документах 2012 года. Следующий шаг был сделан в 2013 году, он заключался в разбивке этих расходов на категории, оговоренные с парламентом, такие как расходы на персонал, внешний наем, информационно-коммуникационные технологии и платежи центрам коллективного обслуживания, действующим внутри системы государственного управления.

Два пилотных министерства в 2012 году уже перевели все свои программные статьи в новый формат. Другие министерства избрали более осторожный подход, взяв для переформатирования одну или две пилотные программы. Первопроходцы имели возможность обнаружить проблемы, которые до тех пор не были отработаны. Министерство финансов активно использовало этот новый опыт. При разработке бюджета 2013 года все министерства полностью привели свои бюджетные документы в соответствие с «Ответственным бюджетированием».

Как и ожидалось, использование показателей эффективности в бюджете 2013 года по сравнению с последним бюджетом, сформированным на основе принципов VBTB (то есть бюджетом 2011 года), существенно сократилось (рис. 9). Общее сокращение составило почти 50%, и можно ожидать, что оно продолжится и превысит 60% в 2014 году. Опять-таки не включенная в бюджет информация, как правило, никуда не пропадает, а остается доступной для целей внутреннего управления, мониторинга, составления отчетов, писем, направляемых в парламент, и изредка для подготовки ответов на вопросы парламентариев. Если исключенный целевой индикатор использовался только для внешней отчетности и при этом парламент не ощущает его отсутствия, с такой потерей можно смириться, поскольку, вероятно, он находился в бюджете только для того, чтобы добиться политического одобрения соответствующих расходов и легитимировать проводимую политику.

Другим следствием более фактологического стиля представления бюджета стало существенное сокращение объема бюджетных документов — в некоторых случаях до половины. Во многом это результат отказа от чересчур длинных пояснительных записок, которые соответствовали каждой обозначенной в программе главной задаче и оперативной цели.

Как обычно и происходит во время крупных реформ, определенную критику вызвал рассматриваемый переход к «Ответственному бюджетированию». С самого начала нидерландский Суд аудита и парламент выражали осторожную поддержку реформе, но также высказывали определенные сомнения. Одно из них касалось возможного исчезновения из бюджетных документов информации, отражающей эффективность государственной политики как таковой. Хотя общую ответственность за результаты внедрения «Ответственного бюджетирования» несет министерство финансов, все же значительный груз по предоставлению основанной на фактах информации о реально проводимой их руководителем политике ложится именно на отраслевые министерства.

То, в каком объеме информация должна быть включена в бюджет, а в каких случаях бюджетные документы могут содержать отсылку к другим источникам (например, через интернет-ссылки), очевидно, может быть предметом дискуссии. Важно постоянно объяснять парламенту суть новой концепции, и, возможно, придется смириться с тем, что такие серьезные изменения не будут восприняты мгновенно. До сих пор парламент поддерживал эти перемены и оперативно начал использовать часть дополнительной финансовой информации, предоставляемой для того, чтобы способствовать выполнению его задач по контролю и одобрению расходов. После того как завершится полный бюджетный цикл (начиная с утверждения бюджета 2013 года и заканчивая подготовкой отчетности в 2014 году), появится дополнительное понимание того, что работает хорошо, а что нуждается в совершенствовании. Позиция парламента — главного заказчика бюджетной документации не оставляет сомнений в том, что модель будет развиваться и совершенствоваться.

Тем не менее некоторые уроки удалось извлечь уже на ранней стадии реализации реформы. Прежде всего стало очевидным, что ясность относительно используемых правил и дефиниций имеет первостепенное значение. Формулировать эти правила и дефиниции необходимо во взаимодействии с отраслевыми министерствами, включая руководителей финансовых управлений и отделов, отвечающих за соответствующие направления политики, а также административный персонал. Например, разработка определения организационных расходов оказалась тем случаем, когда различные произвольные трактовки этого понятия было необходимо предварительно тщательно обсудить, а достигнутое по итогам обсуждения соглашение — четко документально оформить на случай последующих разногласий.

Второе. От министерства финансов потребовалось обеспечить необходимое методологическое сопровождение процесса преобразований. Не считая дополнительных возможностей объяснить новые идеи, это позволило финансовому ведомству лучше понять, почему определенные механизмы дают сбой в конкретных ситуациях (например, не работают в отдельных сферах государственной политики). Министерство финансов должно было проявить определенную гибкость, чтобы приспособить концепцию реформы к наиболее злободневным проблемам.

Третье. Потребовалось уделить значительное внимание общему информационному взаимодействию, связанному с реформой. Причем не только с самими отраслевыми министерствами, которые и должны были проделать непосредственную работу по внедрению изменений, но и с влиятельными лицами в парламенте, чтобы помочь им понять суть нововведений и осознать полезность дополнительной бюджетной информации. Необходимо было подключить и Суд аудита, поскольку он находится в тесном контакте с отраслевыми министерствами и парламентом и ему требуется время, чтобы усвоить новую модель в ее ключевых параметрах.

Наконец, выяснилось, что некоторые круги, заинтересованные в сохранении статус-кво, могут оказывать жесткое сопротивление реформе. Отдельным представителям отраслевых министерств по понятным причинам трудно смириться с тем, что после того, как они в течение нескольких лет энергично пытались улучшить старую модель работы, министерство финансов пришло с чем-то совершенно новым. Особенно это касается отделов, отвечающих за конкретные направления государственной политики: иногда они сетуют на утрату их собственного «пространства» в бюджетных документах и оказывают давление на финансовые управления своих министерств, с тем чтобы те обходили новые правила.

Что изменило и что не смогло изменить «Ответственное бюджетирование»

Теперь, когда новый подход к бюджетированию по результатам уже внедрен, время подумать о том, как эти изменения реально влияют на итоги VBTB и его основополагающие предпосылки. Вот некоторые принципы, которые не изменились и остаются бесспорными:

• программная структура бюджета — лучший способ информирования членов парламента и налогоплательщиков о целях государственных программ и их предполагаемой общественной пользе, а равно обеспечения управленческой гибкости внутри самого правительства;

• министерство финансов по-прежнему должно следить за тем, чтобы эффективность расходов в рамках программ оценивалась регулярно. Что касается эффективности распределения бюджетных ассигнований, то здесь имеет место сдвиг от оценок по итогам годичного бюджетного цикла к оценкам государственной политики за несколько лет;

• опора на информацию о результатах деятельности остается важным принципом для бюджетного диалога, который ведется на всех уровнях структуры правительства (между министерством финансов и каждым отраслевым министерством, а также между отраслевыми министерствами и их подведомственными агентствами). Диалог, базирующийся на информации о результатах, в большей степени полезен для повышения операционной эффективности (то есть эффективности использования средств внутри программ), а не эффективности распределения ресурсов между программами.

В то же время от ряда исходных посылок в ходе реформы пришлось полностью отказаться:

• использование стандартного, «на любой случай» формата бюджетной программы не сделает получаемую информацию о результатах деятельности полезной для финансовой отчетности. Напротив, форма программы требует дифференцированного подхода в зависимости от степени активности правительства и характера используемых инструментов. Диалог между экспертами в соответствующей сфере, сотрудниками, отвечающими за подготовку бюджета, и независимыми экспертами абсолютно необходим, чтобы определить, какая информация является действительно значимой;

• не вся информация о результатах деятельности, важная с точки зрения всех стейкхолдеров, может быть вписана в единственный бюджетный документ. И вопрос здесь не в том, чтобы просто подыскать наиболее совершенный и объективный индикатор. Отсылка к другим документам в любом случае является необходимой;

• если структура информации о результатах деятельности, предоставляемой как часть бюджетных документов, определяется самими ведомствами исходя из их собственных интересов, далеко не факт, что такая информация окажется предметом обсуждения в ходе политических дискуссий о распределении бюджетных средств на очередной финансовый год. И вообще показатели результативности нельзя по первому требованию трансформировать в полноценный анализ ситуации — например, проводить такой анализ ежегодно в одно и то же время. Скорее такие данные будут полезны, чтобы формулировать выводы из проводимой политики и пытаться ее улучшить по итогам ретроспективной оценки, охватывающей многолетний период.

Некоторые вопросы пока остаются открытыми, поскольку для ответа на них требуется более обширный опыт применения новой бюджетной структуры. Одно из сомнений, которое озвучивалось в ходе реформы, заключалось в том, что аппарат департаментов сможет использовать новую структуру для уменьшения степени своей ответственности за результаты деятельности, особенно конечные результаты политики. С другой стороны, есть те, кто опасается, что парламент и министры не смогут смириться с ограничением их влияния, что отражено в новых бюджетных документах. В результате центральное правительство получит импульс к большей централизации всего процесса осуществления государственной политики и к новому обюрокрачиванию процедуры отчетности со стороны местных органов власти и агентств.

Более фундаментальными являются вопросы: смогут ли отраслевые министерства обойтись без направляющей роли бюджетного процесса и министерства финансов и окажется ли у них достаточно стимулов для того, чтобы занять четкую позицию по целям проводимой политики, научиться оценивать собственные результаты и использовать эту оценку для извлечения соответствующих уроков и улучшения работы? С ними связан еще более масштабный вопрос: действительно ли подход бюджетирования, ориентированного на результат, помогает существенно продвинуться в этом отношении? Более ранние оценки позволяли лишь предполагать, что это так, а недавние международные исследования все больше подтверждают это мнение. Другой фактор, который затрагивает в том числе проблему прозрачности, — роль внешнего давления, требующего большей подотчетности государственного сектора. В заключение приведем краткий анализ подвижек по некоторым из обозначенных вопросов и их влияние на процесс разработки бюджета.

Дорога вперед

Все эти подвижки всего лишь первый шаг, а не конец пути. Как уже было отмечено, система «Ответственное бюджетирование» будет оценена в ближайшем будущем. Для исчерпывающей оценки требуется полный бюджетный цикл: разработка бюджета (2012 год), утверждение бюджета (2012 год), исполнение бюджета (2013 год) и оценка бюджета (2014 год). Пока же министерство финансов будет уделять особое внимание дальнейшему совершенствованию модели совместно с парламентом, Судом аудита и отраслевыми министерствами, учитывая, что каждый бюджетный год предоставляет возможность внедрить некоторые улучшения. Ряд усовершенствований технического характера можно предвидеть уже сегодня:

• увеличение внутри бюджетных документов числа отсылок к другим значимым документам по соответствующей сфере государственной политики;

• более полная и качественная информация о внешних агентствах;

• больше обзорных отчетов по межотраслевым направлениям политики, в реализации которых задействовано два или более министерств и ведомств.

Важно понимать, что шаблонный подход здесь, вероятно, работать не будет: различная природа проблем, наличествующих в разных сферах государственной политики, потребует и различных подходов к формированию бюджетных документов. Это и должно стать залогом успешного проведения в жизнь «Ответственного бюджетирования».

Помимо чисто технических аспектов реформы существует и культурный фактор. Для того чтобы отраслевые министерства и парламент усвоили концепцию VBTB, потребовалось восемь лет. Возможно, понадобится порядка 3–4 лет, чтобы были восприняты основополагающие идеи «Ответственного бюджетирования». Реформа предоставляет финансовым управлениям министерств некоторые дополнительные инструменты с целью держать в узде финансовые аппетиты департаментов, разрабатывающих политику. Чтобы использовать эти инструменты разумно и тонко, требуется и взвешенность, и скрупулезность. Самим отраслевым департаментам, так же как и политическим лидерам, может потребоваться время, чтобы привыкнуть к новым требованиям о реалистичном отражении их вклада в результаты проводимой политики. Если, например, роль министра в той или иной области (в соответствии с классификацией, приведенной выше) можно охарактеризовать всего лишь как стимулирование и у него нет инструментов непосредственного влияния на ситуацию в соответствующей сфере, от него требуется определенная смелость, чтобы написать об этом в бюджете.

Бюджет будет оставаться главным документом для распределения бюджетных ассигнований и отчетности. Однако будет постоянно расти потребность в ссылках на дополнительную информацию, которая может оказаться важной в процессе принятия решений по бюджету. Процедура цикличного, ежегодного предоставления информации по проводимой политике, вероятно, утратит свою важность, поскольку все больше информации становится доступной в различные временные интервалы. Стратегические решения касательно, например, определения приоритетов кабинета или введения мер экономии все еще будут приниматься в рамках бюджетного процесса, однако, скажем, решения по поводу пересмотра политики могут приниматься и вне его. Средне- и долгосрочные документы отраслевого планирования (и их ежегодные уточнения) создают лучшую основу для того, чтобы заставлять отраслевые министерства отчитываться за текущие и итоговые результаты, нежели ежегодный бюджет.

Дополнительную внешнюю информацию, отсылки к которой необходимо делать в бюджетных документах, можно классифицировать следующим образом:

• приоритеты кабинета министров и мониторинг их реализации;

• еще больший объем финансовой информации, в частности, о расходах отраслевых министерств (наряду с порталами открытых данных);

• оперативная информация и отчеты о достигнутых результатах;

• оценки эффективности;

• обзоры расходов бюджета;

• независимая информация о результатах деятельности органов власти;

• историческая и статистическая информация (как правительственная, так и от международных организаций).

Такой механизм присоединения к бюджету полезной информации уже дает многообещающие результаты. Например, бюджет министерства образования, культуры и науки отсылает к массе входных данных, таких как количество учеников в образовательной системе, а также к данным о результатах (в частности, о качестве образования). Эта информация содержится во внешних данных, которые формируются вне контекста бюджетного цикла. Она охватывает также региональный и международный уровни.

В среднесрочном периоде (то есть до 2020 года) мы ожидаем некоторых изменений, вызванных растущей потребностью в прозрачности публичного сектора и в более жестких механизмах контроля за исполнением бюджета. Эти изменения будут учитывать три базовых фактора, связанные с предоставлением бюджетной информации.

1. Ускоренный переход от нового государственного управления4 к тому, что в рамках ОЭСР именуется базовым управлением. Это будет касаться следующих позиций:

• укрепления стандартов оперативного управления, включая стандартизацию информации;

• концентрации функций по установлению стандартов в одном или небольшом количестве министерств (в случае Нидерландов — в министерстве финансов и министерстве внутренних дел);

• дальнейшего сокращения количества информации о непосредственных и конечных результатах в бюджетной документации.

2. Смещение акцента с задачи распределения бюджетных ассигнований к их перераспределению и, как следствие, сокращению бюджетов и необходимости более четкого понимания того, как они формируются. Любые предложения по бюджетным расходам, в частности многолетним, придется подкреплять данными об ожидаемых конечных результатах, историческими справками, статистикой и, если возможно, расчетами удельных затрат (в тех случаях, когда ведомство имеет возможность активно влиять на соответствующую сферу политики).

3. Растущая потребность в информации со стороны общественности, журналистов, которые хотели бы самостоятельно реконструировать правду о государственных расходах и достигнутых правительством результатах. Следует иметь в виду, что данные о результатах деятельности легко подвержены произвольному использованию и избирательным интерпретациям. Поэтому предоставляемая информация должна стать подспорьем для полноценного обсуждения результатов работы правительства, которое бы основывалось на ее анализе и аргументированной защите сторонами своих позиций. Это означает, что бюджет должен играть роль проводника к различным источникам информации, а не опираться на несколько избранных индикаторов. Это важно в том числе и для того, чтобы можно было отследить расходы вплоть до последнего пенни.

Конечная цель заключается в том, чтобы постепенно презентовать бюджетные документы во все более интерактивном и открытом формате. В результате все заинтересованные лица и организации, которые не являются участниками бюджетного процесса, смогут анализировать эти данные и оперировать ими по своему усмотрению, тем самым инициируя содержательную дискуссию о рациональном использовании средств.

Частичный перевод публикации ОЭСР, в оригинале изданной под заголовком Introducing accountable budgeting — lessons from a decade of performance-based budgeting in the Netherlands

© 2013 ОЭСР

Все права защищены

© 2013 Русский перевод —

ООО Издательский Дом «Бюджет»

Поделиться