Новое в законодательстве: муниципальный аспект

В сентябре в Москве прошло осеннее заседание секции «Финансисты муниципальных образований» НП «СФР». Нетипичным было присутствие на заседании секции сразу нескольких представителей Минфина России. Впрочем, причина понятна — значительное количество изменений в законодательстве, затрагивающих муниципалитеты, и шквал обращений в дирекцию СФР от членов секции с просьбой донести до разработчиков законов и Минфина России те или иные замечания с мест.

Законодательные новации

В местные бюджеты с 2014 года будет перечислен значительный объем неналоговых доходов, которые раньше зачислялись в региональные и федеральный бюджеты. Так, с 1 января 2014 года в местные бюджеты будут полностью зачисляться доходы от передачи в аренду земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков. По оценке, озвученной заместителем начальника отдела местных бюджетов Минфина России И. И. Скляр, речь идет о сумме в 12,5 млрд руб. Также в муниципальную казну начнет поступать 100% доходов от продажи аналогичных земельных участков (оценка — 3,1 млрд руб.) и акцизы на ГСМ в размере не менее 10% от норматива, перечисленного в консолидированный доход субъекта (оценка по стране — 41,3 млрд руб.). С 1 января 2016 года предусматривается зачисление в доходы местных бюджетов дополнительных 15% платы за негативное воздействие на окружающую среду (за счет уменьшения федеральной доли), которые оцениваются в 3,8 млрд руб. Кроме того, отмена налоговых льгот в отношении земель Мин­обороны даст местным бюджетам еще 3 млрд руб. в масштабах страны.

В Правительство РФ внесен законопроект о введении земельного налога на недвижимость с 1 января 2014 года с переходным периодом до 2018 года. По оценке Минфина России, данная мера позволит пополнить доходы местных бюджетов на 137 млрд руб. Перечень федеральных льгот по этому налогу будет максимально сокращен: в нем останутся только ветераны войны, инвалиды и отдельные категории пенсионеров. На уточняющий вопрос председателя секции «Финансисты муниципальных образований» И. А. Евдокимовой о том, насколько увеличится доходная база одного муниципалитета, Скляр ответила, что прогнозируется примерно трехкратный рост поступлений по имущественным налогам, уплачиваемым физлицами, в первую очередь за счет того, что в налогооблагаемую базу будут входить и недостроенные объекты.

Представитель Минфина России также сообщила, что, поскольку бюджетное законодательство сильно ушло вперед по сравнению с Федеральным законом № 131-ФЗ, в последний предполагается внести ряд изменений. Поправки, которые будут содержать отсылочные нормы на те или иные статьи БК РФ, снимут накопившиеся между двумя законами противоречия. То же самое предполагается сделать и в отношении Закона № 184-ФЗ.

Представитель Центра фискальной политики Н. Н. Голованова рассказала об ожидающихся поправках в Бюджетный кодекс, которые будут регулировать межбюджетные отношения субъектов РФ и муниципальных образований в 2014 году. В частности, нововведения касаются критериев выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (ст. 137–138 Бюджетного кодекса в редакции Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ). Она призвала всех внимательно следить за этой темой, поскольку то, как именно будут сформулированы поправки и будут ли в них учтены замечания, собранные Центром фискальной политики с регионов, пока неизвестно.

Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России Т. В. Саакян сделала акцент на изменениях в законодательстве о государственных и муниципальных закупках, которые коснутся муниципальных финансистов. В частности, она развенчала миф о том, что Федеральный закон № 44-ФЗ находится в основном в сфере ответственности экономистов. «Финансистам следует как можно серьезнее начинать готовиться к его вступлению в силу, — сказала она, подчеркнув, что моменту выбора поставщика предшествует планирование закупок. — Оно регулируется вторым разделом закона, состоящим из восьми статей. К одной из них — плану закупок — я и хочу привлечь ваше внимание, поскольку план закупок начинает формироваться в процессе верстки бюджета, одной из составляющих которого является обоснование бюджетных ассигнований на закупки». Впрочем, и последующий контроль за результатами закупочных процедур тоже ляжет на плечи финорганов (вопросам контроля посвящен пятый раздел Федерального закона № 44-ФЗ). Таким образом, почти все составляющие контрактной системы, за исключением процедуры выбора поставщика, вписаны в бюджетный процесс.

Саакян указала на подводные камни и тонкости нового закона: на срок вступления в силу положений, касающихся планирования закупок (начиная с 2015 года, но по решению субъекта РФ они могут быть применены в регионе и с 2014 года), особенности составления плана закупок и ряд других. Особо она подчеркнула важность соблюдения сроков размещения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на сайте zakupki.gov.ru. В настоящее время готовятся поправки в КоАП РФ, в соответствии с которыми за нарушение сроков размещения на сайте плана-графика предусматривается штраф 20–30 тыс. руб.

Директор департамента развития комплексных решений компании «БФТ» Н. В. Бабко обратила внимание присутствующих на то, что со вступлением в силу закона о ФКС границы между бюджетными и автономными учреждениями размываются еще сильнее. Теперь формировать планы и графики закупок будут не только бюджетные, но и автономные учреждения в части средств, которые они получают в виде субсидий. Зато бюджетные учреждения получат послабление: они могут использовать нормы о закупках за счет средств от приносящей доход деятельности, а также средств, полученных за счет грантов. «Однако чтобы воспользоваться этим механизмом, надо разработать свой комплект документов, на что не каждое учреждение будет готово», — подчеркнула Бабко.

Что касается процесса планирования, то и тут есть существенный нюанс — обоснование закупки. Планируемая закупка должна быть обоснована целью, в частности необходимостью реализации государственных и муниципальных программ. «Когда вы формируете программу, — подчеркнула Бабко, — необходимо понимать, какие закупки в рамках той или иной программы будут осуществляться. Возможно, какие-то закупки, которые вы планируете осуществлять централизованно, имеет смысл сразу выделять отдельной строкой как отдельное мероприятие в программе, чтобы потом легче было обосновывать закупку. Например, приобретение компьютеров сразу для нескольких школ в рамках модернизации системы образования». Закрывая тему закона о ФКС, председатель сообщества Н. С. Максимова сообщила, что планируется проведение совместного собрания муниципальной и региональной секций СФР. Его цель — обсудить перспективы реализации Федерального закона № 44-ФЗ, помочь финансистам начать говорить на одном языке и понять, как в рамках нового законодательства будут решаться те или иные вопросы.

Программно-целевой бюджет

Доклад руководителя проектов НПО «САПФИР» А. В. Карпова был посвящен определению эффективности деятельности учреждения по выполнению государственного (муниципального) задания и базировался на опыте реализации в ряде муниципалитетов Свердловской области совместного с региональным финорганом и ГРБС проекта по переходу к программно-целевому планированию бюджета, в том числе с помощью систем автоматизации. Также новый подход был опробован для определения эффективности реализации государственных и муниципальных заданий учреждений министерства образования Свердловской области и города Челябинска.

Проведенная работа позволила вы­явить учреждения с оценкой много больше или много меньше граничного значения, что, в свою очередь, помогло определить неверно сформированные государственные и муниципальные задания. Также удалось получить сводное значение эффективности предоставления услуги в конкретном ГРБС. «Выставленную таким образом оценку можно использовать при мониторинге качества финансового менеджмента как критерий деятельности и отдельных учреждений, и ГРБС в целом», — отметил Карпов. Комментируя данное выступление, Евдокимова высказала разработчикам пожелание связать оценки эффективности деятельности учреждения и сводную оценку по отрасли со сводной оценкой эффективности муниципальных программ, поскольку задача муниципальных финансистов не сделать за ГРБС их работу, а оценить, насколько качественно те выполняют поставленные перед ними задачи.

Практикой разработки муниципальных программ в рамках перехода на программный бюджет поделилась с коллегами С. В. Горячкина, заместитель главы администрации города Рязани. В своем докладе она сделала акцент на увязывании самого бюджетного процесса с процессом долгосрочного планирования. Для достижения поставленной цели внутри пяти больших направлений стратегического плана развития Рязани до 2020 года были сформулированы конкретные задачи — всего их получилось 11, соответственно в дальнейшем они легли в основу 11 муниципальных программ. Далее в рамках каждой задачи были сформулированы целевые индикаторы стратегического плана, которые впоследствии были включены в индикаторы муниципальных программ. Таким образом, бюджетные ассигнования удалось увязать с целями и задачами стратегического плана. Параллельно проводилась работа по формированию необходимой законодательной базы.

В ходе разработки проектов муниципальных программ в Рязани возник ряд задач, которые пока не нашли однозначного решения. В частности, это планирование расходов на реализацию совместных мероприятий муниципальных программ за счет средств вышестоящих бюджетов и бюджета города, включение в муниципальные программы расходов на содержание органов власти в формате «обеспечивающих подпрограмм», проведение контрольно-счетным органом муниципального образования финансово-экономической экспертизы проектов муниципальных программ.

Исполнение судебных решений

Заместитель главы администрации города Сыктывкара, начальник департамента финансов Е. А. Волкомурова вынесла на обсуждение коллег больной для многих муниципалитетов вопрос о проблемах осуществления финансовых обязательств по исполнению судебных актов. «На сегодняшний день в Сыктывкаре по искам к казне в рамках главы 24 БК РФ поступает огромное количество исполнительных листов, и их объем все растет», — сказала Волкомурова.

В этом северном города достаточно большое количество аварийных и непригодных для проживания зданий, при этом практически не строится нового муниципального жилья. После вступления в силу Федерального закона № 185-ФЗ, согласно которому аварийным дом должна признать специальная комиссия, жители Сыктывкара стали массово обращаться в суды по поводу непредоставления им нового жилья. Суды выносят положительные решения, а граждане, не получив жилья, заменяют способ исполнения решения суда с предоставления жилплощади на выплату денег, причем по рыночной стоимости. Несмотря на то что городу удалось отбиться от рыночной оценки жилья, привязав стоимость к статистической оценке, каждый исполнительный лист обходится бюджету в 3–5 млн руб. На середину сентября текущего года количество исполнительных листов перевалило за сотню. Исполнить их в сроки, обозначенные БК РФ (три месяца), невозможно, поскольку нельзя спрогнозировать количество решений, а на отсрочки и рассрочки граждане не соглашаются.

Таким образом, проблема растет как снежный ком, дополнительно отягощаясь штрафами за срывы сроков исполнения актов. Ситуацию усугубляет и постановление Верховного суда, в котором говорится, что исполнение судебных актов не должно увязываться с финансовыми возможностями соответствующего бюджета. Волкомурова высказала предложение о внесении в БК РФ изменений, которые увязывали бы сроки исполнения судебных актов со сроками финансового года, то есть увеличили их до 12 месяцев, а также о соответствующей корректировке Жилищного кодекса. Проблема в той или иной степени касается всех муниципалитетов, а для многих она и вовсе стала одной из основных: есть города, в которых сумма, подлежащая выплате в соответствии с судебными решениями, приближается к размерам всего бюджета. Поэтому было решено обсудить данный вопрос в рамках секции, сформировать консолидированный перечень предложений и предпринять действия по доведению этой информации до законодателей.

На заседании секции также обсуждалась проблема формирования муниципальных дорожных фондов. Об этой части мероприятия, в том числе о выступлении заместителя директора Департамента бюджетной политики в отраслях транспорта, дорожного хозяйства, природопользования и АПК Минфина России Г. Г. Гусейнова, читайте в статье «Новые возможности, новые проблемы» (с. 58). Все презентации докладов можно посмотреть на сайте НП «СФР» http://sfr.bujet.ru/sfr/234837/.