В последние годы во многих регионах России выполняются различные мероприятия по двум основным направлениям, характеризующим деятельность финансовых и экономических органов региональных администраций.
Первое направление связано с разработкой долгосрочных стратегий развития территорий. Вторая группа мероприятий посвящена решению текущих задач, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами. Данные две группы мероприятий на практике часто пересекаются, взаимодействуя друг с другом.
В связи с этим особый интерес представляет анализ соотношения действий, проводимых региональными администрациями по подготовке документов долгосрочного стратегического развития территорий с одной стороны, и мероприятий по повышению качества управления финансами с другой. Причем такой анализ может быть построен на основе самых разных документов, которые разработаны как в субъектах РФ, так и в отдельных муниципальных образованиях.
К середине 2007 г. уже более чем 60 субъектов РФ и несколько десятков городов разработали, приняли и утвердили собственные стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Презентации стратегий или их концепций уже более двух лет регулярно заслушиваются на заседаниях в Минрегионе России, а основные их положения раскрываются в отчетах отдельных руководителей субъектов РФ на заседаниях федерального правительства. В феврале 2007 г. Минрегион России принял приказ № 14, одобривший требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.
Стратегии развития регионов характеризуются самыми разными показателями – и чисто формальными, и содержательными. Так, целый ряд стратегий принят на законодательном уровне. Целеполагание стратегий опиралось на те положения, которые были выдвинуты со стороны бизнеса или населения в соответствующих территориях. Некоторые стратегии включают в себя детальный и глубокий анализ международного опыта и представляют собой значимые документы как по своему объему, так и по форме представления и презентации. Другие стратегии отличаются в худшую сторону, являясь просто декларативным документом, не базирующимся на каком-либо научном анализе, и могут быть формально не утверждены. Многие стратегии нельзя пока назвать полноценными документами, которые могут использоваться в практической деятельности.
Если говорить о фактической стороне дела, то стратегии также отличаются по ряду аспектов. Некоторые базируются на проведенном SWOT-анализе отдельных отраслей региональной экономики и состояния территории в целом. Другие могут включать, например, несколько видов стратегий и базироваться на одном или нескольких сценарных подходах к развитию территорий. Какие-то стратегии, к примеру, учитывают социально-экономическую ситуацию в регионах-соседях, другие ее исключают. Стратегии могут стыковаться с разного рода схемами территориального планирования или какими-либо другими документами, характеризующими развитие регионов и муниципальных образований. В целом можно уверенно констатировать, что существует большой пласт стратегий, позволяющих делать определенные выводы о долгосрочных направлениях развития регионов.
Другой основой для проведения анализа может служить тот факт, что в последние годы целый ряд регионов и крупных городов проводит масштабные преобразования в системе управления региональными и муниципальными финансами. Это связано в том числе и с поддержкой подобных преобразований со стороны федерального центра, который на протяжении последних нескольких лет формирует в расходной части федерального бюджета специальный фонд, аккумулирующий субсидии для поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов. До 2004 г. это был Фонд реформирования региональных финансов, основой формирования средств для которого служил заем Международного банка реконструкции и развития; начиная с 2005 г. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов формируется исключительно за счет собственных доходов федерального бюджета.
Эти реформы, проводимые в регионах и муниципальных образованиях, должны достаточно жестко следовать формату, предъявляемому со стороны Министерства финансов РФ, утвержденному рядом приказов. Поэтому, как правило, программы, проводимые в регионах и муниципальных образованиях, рассчитаны на два года с разбивкой соответственно на два этапа и включают в себя целый ряд мероприятий, определенных шаблоном, задаваемым федеральным центром. В свою очередь этот шаблон подразумевает осуществление преобразований по нескольким направлениям: изменение системы межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, внедрение БОР, решение вопросов по изменению долговой политики, проводимой на региональном и муниципальном уровнях и т.д.
Третьей основой для проведения соответствующего анализа является актуальная ситуация, сложившаяся в России в связи с многочисленными изменениями в федеральном законодательстве, в том числе с изменениями и дополнениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ. Эти изменения обусловлены необходимостью перехода на принципы среднесрочного финансового планирования, внедрения программно-целевых принципов финансирования и так называемой системы бюджетирования, ориентированного на результат.
Говоря о более общем контексте, нельзя не сказать и о необходимости изменения подходов к управлению по результатам в целом. В этой связи последняя новация, связанная с выходом Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвердившим показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (а фактически – губернаторов), является весьма значимым аспектом.
Еще одним дополнительным основанием для анализа и проведения каких-либо сравнений в деятельности финансово-экономических органов субъектов РФ является необходимость внедрения новых форм финансового управления. Часто подобные новые формы вызваны различными импульсами частного характера, которые в значительной мере воздействуют на систему управления региональными и муниципальными финансами. Так, проходящий в настоящее время процесс объединения ряда субъектов РФ имеет и соответствующую своим финансам составляющую, которая в свою очередь носит долгосрочный характер и в связи с этим может рассматриваться как один из элементов данного анализа. Говоря об объединении субъектов РФ, можно в качестве примера привести трудность, с которой столкнулась в настоящее время новая администрация вновь образованного Камчатского края, которая должна принять решение об унификации системы льгот и пособий, оказывавшихся до этого в Камчатской области и в Корякском автономном округе. В последнем объем представляемых льгот и пособий охватывал значительную часть населения округа, и в связи с этим унификация требует серьезных решений, касающихся социальной сферы.
Разного рода мероприятия – например, выбор города Сочи в качестве столицы зимних Олимпийских игр – также оказывают существенное влияние на действия и федеральных, и региональных органов власти, изменяющее направление финансовых потоков, в том числе инвестиционного характера. Переходя к сути проводимого анализа, можно высказать следующее утверждение, базирующееся на двух обратных позициях, одна из которых звучит примерно так: при разработке стратегических решений в сфере экономического развития территорий не следует забывать о составляющих, связанных с различными проблемами в управлении общественными финансами. Соответственно вторая говорит о том, что, осуществляя преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами, необходимо видеть и учитывать стратегические ориентиры развития территорий, в большей степени руководствоваться решением долгосрочных задач, а не текущих.
Формулировка данных тезисов в общем носит относительно простой характер, но тем не менее на практике при внедрении этих положений возникает довольно много сложностей. Тем более что все это усугубляется и некоторой разобщенностью в действиях экономических органов и подразделений в структуре администрации, с одной стороны, и финансовых органов – с другой. Такое противодействие, невидимое часто извне, стороны, тем не менее везде существует. И целеполагание действий экономических и финансовых органов, направленное как раз на решение задач либо по разработке стратегических документов развития, либо прежде всего по текущим преобразованиям, приводит к тому, что очень часто разработанные в рамках единой администрации документы не имеют соответствующей стыковки по самому широкому кругу вопросов.
Если говорить о том, как при разработке стратегических решений учитываются или не учитываются задачи в области управления региональными и муниципальными финансами, то необходимо отметить прежде всего тот факт, что разработанные стратегии социально-экономического развития регионов очень часто вообще избегают вопросов финансового обеспечения достижения тех задач и показателей, которые обозначаются в рамках данных стратегий. При этом встречаются самые разные крайности. Как правило, амбициозные планы, заложенные в стратегии социально-экономического развития, не подкрепляются финансовыми ресурсами, и в рамках принятых документов не содержится предложений о том, как привлечь деньги для реализации этих амбициозные планов. Прямо противоположной крайностью является наличие значительных финансовых ресурсов, которые определяются различными государственными решениями прежде всего в виде федеральных целевых программ, и готовность бизнеса направлять соответствующие инвестиции в данный регион, но нет инструментов, которые позволяют освоить данные финансовые ресурсы. Однако бывает и ситуация, когда просто отсутствуют какие-либо инструменты взаимодействия государства и бизнеса с точки зрения возможности выражения интереса или процедур совместного финансирования.
Возникают ограничения, связанные с нехваткой необходимых трудовых ресурсов, отсутствием разного рода энергетических или иных составляющих, неготовностью инфраструктурно-интеллектуального характера. То есть нет готовых проектов под имеющийся реальный объем инвестиций и т.д. Такая ситуация наблюдается в целом ряде стратегий. Тем не менее большая часть этих стратегий носит характер, если можно так сказать, лоббирования финансовых ресурсов, которые требуются для решения поставленных задач.
Теперь об обратном. Говоря о влиянии изменений в системе управления региональными и муниципальными финансами на разработку различных стратегических документов, можно констатировать следующее. В последнее время в регионах внедряется немало новаций в сфере управления общественными финансами. Некоторые из них – как уже отмечалось – связаны с реализацией поддерживаемых федеральным правительством программ реформирования региональных финансов. В 2006 – 2007 гг. такие программы уже реализуются в Чувашской Республике, Астраханской, Нижегородской, Сахалинской, Томской, Ульяновской областях и ряде других регионов.
Одной из самых существенных новаций в сфере управления региональными финансами является внедрение элементов среднесрочного финансового планирования. Уже в этом году на федеральном уровне и в некоторых субъектах РФ (например, в Волгоградской и Брянской областях) разработан и принимается трехлетний федеральный бюджет на 2008 – 2010 гг. Аналогичные документы либо в виде бюджетов, либо «щадящих» документов среднесрочного финансового плана в обязательном порядке будут разрабатываться и приниматься и на муниципальном уровне. Внедрение этой новации – удлинение горизонта финансового планирования от года до трех – уже в существенной степени позволяет влиять и на характер стратегических задач, которые могут быть поставлены в иных документах, в том числе в стратегиях социально-экономического развития. Возможности, открывающиеся с принятием трехлетнего бюджета и даже среднесрочного финансового плана, свидетельствуют о том, например, что региональные и муниципальные администрации теперь вольны в заключении более долгосрочных договоров в связи с тем, что есть определенный и забронированный объем финансовых лимитов, позволяющий заключать такие договоры.
Целый ряд новаций, в том числе связанных с внедрением среднесрочного финансового плана, закреплен в поправках к Бюджетному кодексу РФ, принятых в 2007 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ).
Вторая группа новаций, которая была внедрена в регионах в последние годы, связана с формированием новой системы межбюджетных отношений, причем понимаемых не узко, а широко и включаемых в связи с этим в широкий круг вопросов, касающихся установления более четких правил игры в рамках разграничения полномочий и расходных обязательств между разными уровнями власти, разделения доходных источников, прежде всего налоговых, и закрепления такого разделения на долгосрочной основе в соответствующих законодательных документах, а также формализации методик предоставления межбюджетных трансфертов, которые в последнее время также приобрели некую новую конструкцию – более четкую и ясную как для получателей межбюджетных трансфертов, так и тех, кто занимается их распределением.
Третья группа новаций связана с внедрением программно-целевых принципов финансирования и механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. В этой связи на региональном и муниципальном уровне разрабатываются самые разные документы, к числу которых можно отнести в том числе доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности, а также отдельно утверждаемые количественные показатели деятельности ведомств и стандарты качества оказания бюджетных услуг, в соответствии с которыми принимаются и одобряются финансовые нормативы данного вида бюджетных услуг. Внедрение такого рода новаций во многом связано и с проведением административной реформы в регионах. Уже упомянутый Указ Президента РФ № 825 стимулирует дальнейшую формализацию бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и муниципальном уровнях.
Еще одной группой новаций в сфере управления общественными финансами, которые без сомнения влияют на долгосрочное развитие территорий, является внедрение новых механизмов финансирования инвестиций. В действительности подобные механизмы, которые начали формироваться только в последние годы, получили свое закрепление в изменениях и дополнениях к Бюджетному кодексу РФ, принятых в апреле текущего года. Хотя многие из этих механизмов только предстоит внедрить в 2008 и 2009 гг., тем не менее уже более чем десяток регионов в стране разработали, приняли и применяют разного рода порядки оценки эффективности, причем при инициировании новых инвестиционных проектов ведется расчет как экономической, так и социальной эффективности, приняли и внедряют критерии для досрочного прекращения финансирования инвестиционных проектов за счет бюджетных средств, а также другие документы. На федеральном уровне это выражается в новой концепции федеральной адресной инвестиционной программы, в изменении принципов формирования существующего в настоящее время в расходной части Фонда регионального развития, а также внедрении разного рода механизмов государственно-частного партнерства, в том числе механизмов концессии. Возможность использования такого рода инструментов впервые установлена федеральным законом в этом году, и, вероятно, будет активно применяться в регионах уже со следующего года.
Существует еще несколько новаций, связанных с внедрением, например, казначейской системы исполнения бюджета, новых принципов осуществления бюджетных закупок и ряд более мелких инициатив, к которым можно отнести, к примеру, регламентацию процедур выдачи государственных и муниципальных гарантий, разработку и внедрение процедур работы с возникающей кредиторской задолженностью и т.д.
Переходя к общему выводу, на основании данного анализа, можно свидетельствовать о том, что новациям в сфере управления региональными и муниципальными финансами в условиях, когда во многом решения, принимаемые на том или ином уровне власти, носят недолгосрочный характер, вероятно не следует уделять специальное внимание. Однако недоучет таких моментов в свою очередь чреват невозможностью осуществления некоторых долгосрочных стратегических планов в связи с тем, что первые шаги при их реализации не будут подкреплены финансами и будут противоречить тем или иным процедурам.
Журнал "Бюджет" №9 сентябрь 2007 г.
