Уровень бедности в стране является важным показателем социального положения, который затрагивает не только восприятие его общественным мнением, но и формирование государственной политики. Поскольку уровень бедности является мерилом благосостояния общества, то реальность, в которой каждый шестой россиянин, согласно официальной статистике, относится к категории бедных, вызывает серьезное беспокойство. Такое положение дел побудило Всемирный банк к разработке более совершенной политики, основанной на глубоком изучении характеристик и динамики изменения уровня бедности, взаимоотношений между этим явлением и экономическим развитием. Основные выводы исследования нашли свое отражение в сводном докладе «Повышение эффективности программ социальной защиты и содействия занятости в целях борьбы с бедностью», предварительный текст которого был обнародован в апреле 2007 г.
Проблема мирового масштаба
В бедных странах меры по сокращению бедности являются как целью, так и средством развития. Разработкой стратегий снижения бедности как координирующего начала в процессах планирования социально-экономического развития и донорской помощи при поддержке Всемирного банка и МВФ в настоящее время занимаются свыше 80 стран. Ключевыми условиями этого процесса является детальный анализ причин бедности, формирование программ и политики по ее уменьшению.
И в богатых странах, и в странах со средним уровнем доходов задача сокращения бедности входит в число приоритетных, а ее решение служит индикатором успеха соответствующего курса стратегического развития. В странах Евросоюза планы по сокращению этого явления формируются в рамках открытого и прозрачного процесса, осуществляющегося в каждом государстве – члене ЕС в ходе реализации планов социальной интеграции. Некоторые из государств-членов вырабатывают конкретные планы мероприятий по снижению бедности: например, в Великобритании с начала 1990-х гг. действует программа искоренения бедности среди детей.
Во многих странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития также проводятся активные мероприятия по сокращению бедности, причем само явление считается ключевой социальной проблемой, а уменьшение ее масштабов – целевой программой мобилизации усилий для борьбы с ней. Соединенные Штаты со времен президента Рузвельта проводят политику в области снижения уровня бедности и осуществляют регулярный мониторинг ее выполнения. У Австралии значительный опыт в сфере реализации на государственном уровне широкого круга программ по снижению уровня бедности. Сокращение бедности и активное управление социальными рисками, с которыми сопряжены мероприятия по динамическому развитию, являются неотъемлемой частью ключевых политических обязательств правительства КНР. Подобные программы реализуются в странах со средним уровнем доходов, таких как Мексика, Бразилия, Чили, Таиланд, Малайзия, и предусматривают как мониторинг уровня бедности на общенациональном уровне, так и разработку масштабных социальных проектов по искоренению крайних форм обнищания.
Российская действительность
Сегодня бедность становится все более серьезной проблемой для тех, кто сталкивается с многочисленными трудностями, обусловленными, например, недостаточным уровнем образования, проживанием в удаленных районах, большим количеством иждивенцев. Такое изменение специфики рисков, связанных с бедностью, заметно влияет на социальную политику.
Анализ данных панельного обследования показывает, что половина российских семей в 1994–2003 гг. периодически оказывалась за чертой бедности, а 7% находились в состоянии хронической бедности. Переломным моментом стал 1998 г., когда в связи с финансовым кризисом бедность в России быстро распространилась и достигла беспрецедентных масштабов: к началу 1999 г. свыше 70 млн человек жили меньше чем на 4 долл. в день с учетом паритета покупательной способности. Высокие темпы экономического восстановления 1999–2002 гг. сохранились и сейчас. В результате в период с 1998 по 2006 г. ВВП России увеличился на 57%, а реальные доходы населения – на 65%. Безработица сократилась с 14% в конце 1998 г. до 8% в конце 2003 г., отражая рост занятости на примерно 10 млн человек (почти на 15% согласно данным обследования экономической активности населения) между 1998 и 2003 г.
Экономический подъем обусловил заметное снижение всех показателей бедности. По данным официальной статистики, масштабы бедности после 1999 г. последовательно уменьшались. Всероссийский мониторинг экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ) – главное альтернативное обследование домашних хозяйств, дающее репрезентативные результаты в общенациональном масштабе, – показал, что доля российских домохозяйств, относящихся к категории бедных по показателям доходов на душу населения и уровня бедности 1992 г. в сопоставимых ценах, сократилась с 38% в 1998 г. до приблизительно 10% в 2004 г.
Бедность делится на три
Однако даже после шестилетнего непрерывного роста уровня жизни граждан проблема бедности остается весьма серьезной. Этот вопрос надо рассматривать в трех измерениях: масштабы бедности, ее региональная концентрация и ее характеристики.
Даже по самым оптимистическим оценкам (на основе макроэкономических показателей денежных доходов), до 2005 г. одна шестая часть населения России жила за официальной чертой бедности, причем при наличии очагов беспредельной нужды (и доли населения, пребывающей в условиях крайней бедности). Что это означает? По данным 2005 г., 11 млн детей в стране проживают в условиях бедности, а 2,5 млн – в условиях крайней нищеты. Исходя из сопоставимой в международном плане абсолютной черты бедности в масштабах Европы и Центральной Азии (2,15 долл. в день в ценах 1993 г. по паритету покупательной способности 2000 г.), 10% населения испытывает острые лишения. Данные Российского института питания показывают, что каждый десятый россиянин потребляет меньше калорий, чем предусмотрено минимальной корзиной бедности, и до 3% страдают от клинически определяемого недоедания (ПРООН, 2005 г.). Это подтверждается и опросами населения: почти 5% домашних хозяйств в 2005 г. ответили, что у них не хватает денег на питание. Отметим, что обследование не учитывает многочисленных представителей ряда неимущих слоев населений, таких как, например, бомжи или дети, находящиеся в детских домах.
Лицо бедности
С 2000 г. российская бедность изменила свое лицо:
• сейчас она концентрируется среди сельского населения (более детальные обследования свидетельствуют об абсолютном преобладании сельской бедности);
• она все больше охватывает население с недостаточным уровнем образования;
• работа по-прежнему не гарантирует защиты от бедности;
• семьи с детьми сталкиваются с повышенным риском, а многодетные семьи являются типичными представителями крайне бедных слоев населения.
Разрыв между городом и деревней продолжает увеличиваться. Бедность в сельской местности выражена более резко, чем в городе. По данным официальной статистики, в 2004 г. в деревнях с численностью населения меньше 200 человек риск бедности был втрое выше, чем в мегаполисах, население которых превышало 3 млн жителей. В 2005 г. в сельских районах (27% общей численности населения) уже проживало свыше 51% всего населения, относящегося к категории крайне бедных (табл. 2).
Однако официальные показатели недооценивают масштабы бедности в сельской местности. Более точные данные, полученные в результате региональных обследований, свидетельствуют о значительно более высокой степени концентрации бедности в сельских районах: согласно им уже в 2003 г. на долю сельских районов приходилось 40% всей численности бедных граждан по России. Например, в 2006 г. в сельской местности Томской области проживало 60% всех бедных граждан (по официальной оценке – 36%), а дефицит бедности доходил до 80%.
Эффективным средством защиты от бедности становится образование, а людям с недостаточным образованием грозит маргинализация. Как и во многих других странах, в Российской Федерации отмечается негативная корреляция между риском оказаться в категории бедных и уровнем образования главы семьи. Для категорий с начальным образованием уровень бедности очень высок, а у людей с высшим и аспирантским образованием – достаточно низок. Это свидетельствует о важности наращивания человеческого потенциала для защиты домашних хозяйств от бедности. Следует отметить, что хотя среди всех бедных граждан трудоспособного возраста среднего образования не имеют менее 15%, из числа неработающих бедных свыше трети имеют лишь начальное образование или не имеют и его, что резко снижает их шансы на трудоустройство.
Многие россияне, в том числе и молодежь, не хотят овладевать знаниями, и они наверняка в будущем столкнутся с проблемой поиска своего места в современной экономике. 17% молодых людей, живущих в бедных семьях, в 2005 г. не закончили даже среднюю школу, и их перспективы найти хорошую работу весьма призрачны. Треть молодых людей из беднейших слоев имеют только аттестат о первичном профессиональном образовании, причем половина из них считают свое образование законченным и не планируют приобретать новую квалификацию.
Хотя демографические факторы являются лишь симптомами истинных причин бедности, они тем не менее могут оказаться полезными для выявления уязвимых категорий населения. Российские дети всегда были подвержены риску бедности на уровне выше среднего. До 2005 г. семьи с детьми старше 16 лет в России составляли всего 34% от общего числа домохозяйств, но их доля доходит до 50% от общей численности бедных и 62% от всех крайне бедных домашних хозяйств.
Широко распространено ощущение уязвимости. Доходы многих семей, не являющихся бедными, лишь немного выше официальной черты бедности. Люди считают, что существуют риски, связанные с незавершенностью программы реформ, риск потери работы в связи с перестройкой предприятия, риск, связанный с непредсказуемым ростом цен в результате увеличения тарифов объектов инфраструктуры и социальных услуг. Для компенсации указанных рисков нужна эффективная система социального обеспечения, но в России она пока работает не на полную мощность. В особенности этими рисками озабочен новый средний класс.
Различные социальные показатели, в том числе продолжительность жизни, смертность и доступность общественных услуг, улучшились незначительно, несмотря на быстрый экономический рост. Расширяется разрыв в состоянии здоровья (уровне смертности) между бедными и небедными категориями населения. С 2000 г. снизились показатели материнской и детской смертности, но они по-прежнему выше в сельских районах при значительных колебаниях между регионами. В период с 2000 по 2006 г. количество зарегистрированных случаев ВИЧ-инфекции выросло вчетверо и достигло 342,5 тыс., а заболеваемость туберкулезом удвоилась. Вызывает беспокойство высокий уровень смертности среди взрослого населения и низкий уровень рождаемости.
Курс на снижение уровня бедности
Цель среднесрочного плана развития Российской Федерации состоит в сокращении бедности, и плановый показатель, на который ориентируется Минздрав России, предусматривает снижение уровня бедности с базового показателя 2004 г. 17,6% до 8–10% к 2010 г. Эта задача может быть решена при помощи устойчивого экономического роста вкупе с повышением эффективности системы социальной защиты.
Будет ли экономический рост способствовать снижению уровня бедности в обозримом будущем? Можно экстраполировать изменения на один год исходя из того, что эластичность бедности к росту будет оставаться на прежнем уровне. Такая простая арифметика означает, что поддержание темпов прироста на душу населения в сфере потребления (5% годовых) будет способствовать снижению уровня бедности до 10% к 2010 г. Но это не произойдет само по себе. Более того, с течением времени процесс может утратить набранные темпы.
Сокращение бедности за счет экономического роста прекратится, как только все малоимущие, которые могут устроиться на работу, перейдут в создаваемые сферы высокой эффективности производства, что приведет к практически полному искоренению бедности в городских центрах. Наивысшая эластичность бедности к росту наблюдается в российских регионах с повышенными доходами. При устойчивом росте и уже достаточно низком уровне бедности она может быть ликвидирована в таких регионах в течение ближайших пяти-семи лет. Любая интенсификация развития на этих территориях не будет напрямую влиять на сокращение бедности в национальном масштабе.
Выделяемые сейчас ассигновании на социальные нужды позволят в обозримом будущем искоренить худшие формы нужды и бедности. По данным Росстата, в 2004 г. общая сумма, необходимая для того, чтобы довести уровень доходов всех бедных в России по крайней мере до черты бедности, составляла 225 млрд руб. Расходы на социальные программы (кроме пенсионных и иных страховых трансфертов), предусмотренные в консолидированном бюджете страны в том же году, были равны 390 млрд руб. Таким образом, суммы, выделяемые на социальные расходы, достаточны для эффективной борьбы с бедностью.
Однако несмотря на то, что расходы на социальную политику достаточно высоки, на адресные программы помощи малоимущим выделяются крайне незначительные средства: из почти 400 млрд руб., израсходованных в 2004 г. на различные программы социальной защиты, было выделено всего 80 млрд на программы помощи бедным, детские пособия и жилищные субсидии.
Материал подготовила Андреева Анастасия
Журнал "Бюджет" №9 сентябрь 2007 г.
Проблема мирового масштаба
В бедных странах меры по сокращению бедности являются как целью, так и средством развития. Разработкой стратегий снижения бедности как координирующего начала в процессах планирования социально-экономического развития и донорской помощи при поддержке Всемирного банка и МВФ в настоящее время занимаются свыше 80 стран. Ключевыми условиями этого процесса является детальный анализ причин бедности, формирование программ и политики по ее уменьшению.
И в богатых странах, и в странах со средним уровнем доходов задача сокращения бедности входит в число приоритетных, а ее решение служит индикатором успеха соответствующего курса стратегического развития. В странах Евросоюза планы по сокращению этого явления формируются в рамках открытого и прозрачного процесса, осуществляющегося в каждом государстве – члене ЕС в ходе реализации планов социальной интеграции. Некоторые из государств-членов вырабатывают конкретные планы мероприятий по снижению бедности: например, в Великобритании с начала 1990-х гг. действует программа искоренения бедности среди детей.
Во многих странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития также проводятся активные мероприятия по сокращению бедности, причем само явление считается ключевой социальной проблемой, а уменьшение ее масштабов – целевой программой мобилизации усилий для борьбы с ней. Соединенные Штаты со времен президента Рузвельта проводят политику в области снижения уровня бедности и осуществляют регулярный мониторинг ее выполнения. У Австралии значительный опыт в сфере реализации на государственном уровне широкого круга программ по снижению уровня бедности. Сокращение бедности и активное управление социальными рисками, с которыми сопряжены мероприятия по динамическому развитию, являются неотъемлемой частью ключевых политических обязательств правительства КНР. Подобные программы реализуются в странах со средним уровнем доходов, таких как Мексика, Бразилия, Чили, Таиланд, Малайзия, и предусматривают как мониторинг уровня бедности на общенациональном уровне, так и разработку масштабных социальных проектов по искоренению крайних форм обнищания.
Российская действительность
Сегодня бедность становится все более серьезной проблемой для тех, кто сталкивается с многочисленными трудностями, обусловленными, например, недостаточным уровнем образования, проживанием в удаленных районах, большим количеством иждивенцев. Такое изменение специфики рисков, связанных с бедностью, заметно влияет на социальную политику.
Анализ данных панельного обследования показывает, что половина российских семей в 1994–2003 гг. периодически оказывалась за чертой бедности, а 7% находились в состоянии хронической бедности. Переломным моментом стал 1998 г., когда в связи с финансовым кризисом бедность в России быстро распространилась и достигла беспрецедентных масштабов: к началу 1999 г. свыше 70 млн человек жили меньше чем на 4 долл. в день с учетом паритета покупательной способности. Высокие темпы экономического восстановления 1999–2002 гг. сохранились и сейчас. В результате в период с 1998 по 2006 г. ВВП России увеличился на 57%, а реальные доходы населения – на 65%. Безработица сократилась с 14% в конце 1998 г. до 8% в конце 2003 г., отражая рост занятости на примерно 10 млн человек (почти на 15% согласно данным обследования экономической активности населения) между 1998 и 2003 г.
Экономический подъем обусловил заметное снижение всех показателей бедности. По данным официальной статистики, масштабы бедности после 1999 г. последовательно уменьшались. Всероссийский мониторинг экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ) – главное альтернативное обследование домашних хозяйств, дающее репрезентативные результаты в общенациональном масштабе, – показал, что доля российских домохозяйств, относящихся к категории бедных по показателям доходов на душу населения и уровня бедности 1992 г. в сопоставимых ценах, сократилась с 38% в 1998 г. до приблизительно 10% в 2004 г.
Бедность делится на три
Однако даже после шестилетнего непрерывного роста уровня жизни граждан проблема бедности остается весьма серьезной. Этот вопрос надо рассматривать в трех измерениях: масштабы бедности, ее региональная концентрация и ее характеристики.
Даже по самым оптимистическим оценкам (на основе макроэкономических показателей денежных доходов), до 2005 г. одна шестая часть населения России жила за официальной чертой бедности, причем при наличии очагов беспредельной нужды (и доли населения, пребывающей в условиях крайней бедности). Что это означает? По данным 2005 г., 11 млн детей в стране проживают в условиях бедности, а 2,5 млн – в условиях крайней нищеты. Исходя из сопоставимой в международном плане абсолютной черты бедности в масштабах Европы и Центральной Азии (2,15 долл. в день в ценах 1993 г. по паритету покупательной способности 2000 г.), 10% населения испытывает острые лишения. Данные Российского института питания показывают, что каждый десятый россиянин потребляет меньше калорий, чем предусмотрено минимальной корзиной бедности, и до 3% страдают от клинически определяемого недоедания (ПРООН, 2005 г.). Это подтверждается и опросами населения: почти 5% домашних хозяйств в 2005 г. ответили, что у них не хватает денег на питание. Отметим, что обследование не учитывает многочисленных представителей ряда неимущих слоев населений, таких как, например, бомжи или дети, находящиеся в детских домах.
Лицо бедности
С 2000 г. российская бедность изменила свое лицо:
• сейчас она концентрируется среди сельского населения (более детальные обследования свидетельствуют об абсолютном преобладании сельской бедности);
• она все больше охватывает население с недостаточным уровнем образования;
• работа по-прежнему не гарантирует защиты от бедности;
• семьи с детьми сталкиваются с повышенным риском, а многодетные семьи являются типичными представителями крайне бедных слоев населения.
Разрыв между городом и деревней продолжает увеличиваться. Бедность в сельской местности выражена более резко, чем в городе. По данным официальной статистики, в 2004 г. в деревнях с численностью населения меньше 200 человек риск бедности был втрое выше, чем в мегаполисах, население которых превышало 3 млн жителей. В 2005 г. в сельских районах (27% общей численности населения) уже проживало свыше 51% всего населения, относящегося к категории крайне бедных (табл. 2).
Однако официальные показатели недооценивают масштабы бедности в сельской местности. Более точные данные, полученные в результате региональных обследований, свидетельствуют о значительно более высокой степени концентрации бедности в сельских районах: согласно им уже в 2003 г. на долю сельских районов приходилось 40% всей численности бедных граждан по России. Например, в 2006 г. в сельской местности Томской области проживало 60% всех бедных граждан (по официальной оценке – 36%), а дефицит бедности доходил до 80%.
Эффективным средством защиты от бедности становится образование, а людям с недостаточным образованием грозит маргинализация. Как и во многих других странах, в Российской Федерации отмечается негативная корреляция между риском оказаться в категории бедных и уровнем образования главы семьи. Для категорий с начальным образованием уровень бедности очень высок, а у людей с высшим и аспирантским образованием – достаточно низок. Это свидетельствует о важности наращивания человеческого потенциала для защиты домашних хозяйств от бедности. Следует отметить, что хотя среди всех бедных граждан трудоспособного возраста среднего образования не имеют менее 15%, из числа неработающих бедных свыше трети имеют лишь начальное образование или не имеют и его, что резко снижает их шансы на трудоустройство.
Многие россияне, в том числе и молодежь, не хотят овладевать знаниями, и они наверняка в будущем столкнутся с проблемой поиска своего места в современной экономике. 17% молодых людей, живущих в бедных семьях, в 2005 г. не закончили даже среднюю школу, и их перспективы найти хорошую работу весьма призрачны. Треть молодых людей из беднейших слоев имеют только аттестат о первичном профессиональном образовании, причем половина из них считают свое образование законченным и не планируют приобретать новую квалификацию.
Хотя демографические факторы являются лишь симптомами истинных причин бедности, они тем не менее могут оказаться полезными для выявления уязвимых категорий населения. Российские дети всегда были подвержены риску бедности на уровне выше среднего. До 2005 г. семьи с детьми старше 16 лет в России составляли всего 34% от общего числа домохозяйств, но их доля доходит до 50% от общей численности бедных и 62% от всех крайне бедных домашних хозяйств.
Широко распространено ощущение уязвимости. Доходы многих семей, не являющихся бедными, лишь немного выше официальной черты бедности. Люди считают, что существуют риски, связанные с незавершенностью программы реформ, риск потери работы в связи с перестройкой предприятия, риск, связанный с непредсказуемым ростом цен в результате увеличения тарифов объектов инфраструктуры и социальных услуг. Для компенсации указанных рисков нужна эффективная система социального обеспечения, но в России она пока работает не на полную мощность. В особенности этими рисками озабочен новый средний класс.
Различные социальные показатели, в том числе продолжительность жизни, смертность и доступность общественных услуг, улучшились незначительно, несмотря на быстрый экономический рост. Расширяется разрыв в состоянии здоровья (уровне смертности) между бедными и небедными категориями населения. С 2000 г. снизились показатели материнской и детской смертности, но они по-прежнему выше в сельских районах при значительных колебаниях между регионами. В период с 2000 по 2006 г. количество зарегистрированных случаев ВИЧ-инфекции выросло вчетверо и достигло 342,5 тыс., а заболеваемость туберкулезом удвоилась. Вызывает беспокойство высокий уровень смертности среди взрослого населения и низкий уровень рождаемости.
Курс на снижение уровня бедности
Цель среднесрочного плана развития Российской Федерации состоит в сокращении бедности, и плановый показатель, на который ориентируется Минздрав России, предусматривает снижение уровня бедности с базового показателя 2004 г. 17,6% до 8–10% к 2010 г. Эта задача может быть решена при помощи устойчивого экономического роста вкупе с повышением эффективности системы социальной защиты.
Будет ли экономический рост способствовать снижению уровня бедности в обозримом будущем? Можно экстраполировать изменения на один год исходя из того, что эластичность бедности к росту будет оставаться на прежнем уровне. Такая простая арифметика означает, что поддержание темпов прироста на душу населения в сфере потребления (5% годовых) будет способствовать снижению уровня бедности до 10% к 2010 г. Но это не произойдет само по себе. Более того, с течением времени процесс может утратить набранные темпы.
Сокращение бедности за счет экономического роста прекратится, как только все малоимущие, которые могут устроиться на работу, перейдут в создаваемые сферы высокой эффективности производства, что приведет к практически полному искоренению бедности в городских центрах. Наивысшая эластичность бедности к росту наблюдается в российских регионах с повышенными доходами. При устойчивом росте и уже достаточно низком уровне бедности она может быть ликвидирована в таких регионах в течение ближайших пяти-семи лет. Любая интенсификация развития на этих территориях не будет напрямую влиять на сокращение бедности в национальном масштабе.
Выделяемые сейчас ассигновании на социальные нужды позволят в обозримом будущем искоренить худшие формы нужды и бедности. По данным Росстата, в 2004 г. общая сумма, необходимая для того, чтобы довести уровень доходов всех бедных в России по крайней мере до черты бедности, составляла 225 млрд руб. Расходы на социальные программы (кроме пенсионных и иных страховых трансфертов), предусмотренные в консолидированном бюджете страны в том же году, были равны 390 млрд руб. Таким образом, суммы, выделяемые на социальные расходы, достаточны для эффективной борьбы с бедностью.
Однако несмотря на то, что расходы на социальную политику достаточно высоки, на адресные программы помощи малоимущим выделяются крайне незначительные средства: из почти 400 млрд руб., израсходованных в 2004 г. на различные программы социальной защиты, было выделено всего 80 млрд на программы помощи бедным, детские пособия и жилищные субсидии.
Материал подготовила Андреева Анастасия
Журнал "Бюджет" №9 сентябрь 2007 г.
