Алла ЗАПОРОЖЦЕВА, отдел организации государственных закупок Административного департамента Министерства финансов РФ
Только в демократическом правовом государстве организация государственного финансового контроля ориентирована на удовлетворение потребностей всего общества и выражается в наиболее эффективном распоряжении государственными финансовыми и материальными ресурсами. Эффективное использование государственных финансовых средств и материальных ресурсов является обязательным условием нормальной хозяйственной деятельности, осуществления государственных социально-экономических программ и обеспечения экономической безопасности страны, а в конечном счете, прочности государства . Конечно, такой контроль только тогда будет эффективным, когда он будет объективным и независимым от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами.
Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ (ст. 101) установила норму, предполагающую создание независимого от Правительства РФ органа государственного финансового контроля – Счетной палаты РФ. Федеральным законом «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. указанный орган был создан. Однако место Счетной палаты в системе органов финансового контроля Российской Федерации до сих пор нормативно не закреплено. Действующее законодательство дает лишь косвенные указания в данной области.
Так, Конституция РФ не содержит прямых предписаний, характеризующих правовое положение Счетной палаты. Регламентируя деятельность национального высшего органа финансового контроля, законодатель включает специализированные предписания функционирования Счетной палаты РФ в состав пятой главы Конституции «Федеральное собрание». Тем самым создается взаимосвязь между Счетной палатой и системой представительных органов страны. Данная взаимосвязь подтверждается и в абз. 1 ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате РФ», где указано, что Счетная палата образуется Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему. При этом Счетная палата не находится в структуре Федерального Собрания. Из текста ч. 5 ст. 101 Конституции вовсе не следует вывод, что образуемая органом законодательной власти – Федеральным Собранием – Счетная палата РФ сама является органом законодательной власти .
Бюджетный кодекс РФ определяет место Счетной палаты следующим образом:
- абз. 1 п. 4 ст. 151 относит Счетную палату к органам государственного или муниципального финансового контроля;
- абз. 10 ст. 164 относит Счетную палату к участникам бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на федеральном уровне.
Нет единого мнения о правовом положении Счетной палаты РФ и в научных трудах. Можно выделить по крайней мере четыре точки зрения, касающиеся статуса Счетной палаты, ее места в государственном механизме и взаимоотношений с другими органами власти в процессе ее реформирования.
Первый подход обосновывает необходимость сохранения того места, которое сейчас занимает Счетная палата: она должна оставаться формой парламентского контроля при признании ее организационной и функциональной независимости и подотчетности палатам. При этом предлагается уточнить полномочия Счетной палаты, заместителей председателя Счетной палаты и ее аудиторов таким образом, чтобы они вытекали из различий деятельности палат Федерального Собрания, избирающих указанных лиц. По мнению Л. Войтенко, одного из сторонников такой позиции, это позволит влиять на власть через представителей субъектов РФ в Совете Федерации. Кроме того, автор считает нужным создать вертикаль контроля Счетных палат путем образования окружных (в федеральных округах) и других ее подразделений . Предполагается, что Счетная палата РФ как одна из форм парламентского контроля должна обладать относительной самостоятельностью при выборе методов финансового контроля и определении направлений проводимых ею проверок.
Сторонники второго подхода предлагают, по сути, превратить Счетную палату РФ в орган не только парламентского, но и президентского финансового контроля. Они считают целесообразным предоставить не только палатам Федерального Собрания, но и Президенту РФ право давать определенные поручения по поводу тех или иных направлений проверок Счетной палаты. Так, отмечая внесенные в Государственную Думу предложения по совершенствованию организации и деятельности этого органа, а также его компетенции, сторонник этого подхода М. И. Гайдаш, с одной стороны, акцентирует внимание на подчиненности Счетной палаты Конституции и законам, а с другой – предлагает усилить ее отчетность как перед палатами Федерального Собрания, так и перед Президентом РФ, предоставив ему право давать обязательные поручения для включения их в план работы палаты . Такая точка зрения подкупает тем, что, по мнению авторов проекта, результативность финансового контроля должна существенно повыситься. Однако имеются и определенные возражения.
Если исходить из современной нормативной основы, то сразу же возникает вопрос о том, какие правовые средства имеются у Президента РФ для воздействия на Счетную палату. Такие средства Конституция РФ предоставляет лишь палатам Федерального Собрания, которые ее формируют и перед которыми она отчитывается о результатах своей деятельности. Они вправе досрочно отзывать председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты. Для предоставления определенных прав Президенту РФ сторонники этой позиции предлагают изменить порядок формирования Счетной палаты следующим образом: Президент РФ назначает председателя, который в свою очередь представляет кандидатуру своего заместителя и аудиторов на утверждение палат Федерального Собрания. Однако предоставление Президенту РФ указанных прав и изменение порядка формирования Счетной палаты не может быть установлено путем принятия такого проекта без предварительного внесения изменений в Конституцию РФ, а такое предложение никем не вносится из-за опасения за целостность Конституции.
Кроме того, хотя по Конституции главой исполнительной власти является Правительство РФ, фактически всю систему федеральной исполнительной власти возглавляет Президент РФ. Ему же непосредственно подчинено значительное число отраслевых и функциональных органов государственного управления. Принятие указанных выше предложений поставит Счетную палату перед трудным выбором объектов своей финансовой проверки без прямого поручения Президента РФ и будет способствовать ослаблению контроля за финансовой деятельностью всей системы органов исполнительной власти.
Несколько иная точка зрения в связи со второй позицией содержится в разработанной Счетной палатой Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. Предлагая сохранить Счетную палату как форму парламентского контроля, концепция в числе важных принципов называет ее независимость, в том числе финансовую. В то же время в концепции содержатся рекомендации по созданию стройной системы внутреннего и внешнего финансового контроля с четким разграничением функций и полномочий конституционных органов и органов законодательной и исполнительной власти в сфере финансового контроля с закреплением за Счетной палатой РФ функций высшего контрольного органа, наделенного правом определять деятельность всей системы органов исполнительной власти.
Для координации деятельности всех органов финансового контроля в Концепции рекомендуется создать при Президенте РФ координационный совет, возглавить который мог бы председатель Счетной палаты. В целях реализации указанных предложений предлагается принятие специального закона «О государственном финансовом контроле».
Названные рекомендации представляются более обоснованными, они не требуют изменения Конституции и не ущемляют парламент в части осуществления им своих контрольных полномочий.
Третий подход заключается в том, чтобы превратить Счетную палату в орган, полностью независимый от всех других государственных органов, в том числе и от палат Федерального Собрания. В одном из проектов закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О Счетной палате РФ”», внесенном в Государственную Думу в 2001 г., предлагалось так сформулировать положение о статусе Счетной палаты РФ: «При реализации своих полномочий Счетная палата независима, подчиняется только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам».
А. П. Корнеев, А. Г. Воеводз и В. Я. Горелик в своем труде «Проблемы развития правового статуса Счетной палаты РФ» обосновывают указанную позицию следующим образом: «Помещение положений о Счетной палате в разделе “Федеральное Собрание” сеет иллюзии о характере взаимоотношений с представительным и законодательным органом Российской Федерации. Счетная палата, как известно, не является законодательным органом, более того, она не осуществляет нормотворческую деятельность, а ее полномочия не укладываются в прерогативы законодательной власти». Следовательно, законодательно она поставлена в подотчет Федеральному Собранию, то есть в зависимость от законодательного органа страны не только в вопросе ее образования, но и ее подотчетности, что «в принципе противоречит Конституции РФ» .
Авторы указывают, что Федеральное Собрание является законодательным органом страны, а Счетная палата не наделена правом принимать законы или иные нормативные акты. Однако Федеральное Собрание (как и парламенты других стран) не только высший законодательный орган, но и орган, наделенный правом контроля, и в силу этого обладает правом применять различные формы парламентского контроля, в том числе финансового.
Второй аргумент против такой позиции заключается в том, что, выделяя Счетную палату в полностью независимый от законодательной и исполнительной власти орган, авторы не говорят о месте Счетной палаты в той системе, которая построена на разделении властей. Ведь Конституция определила, по существу, четыре власти: президентскую, законодательную, исполнительную и судебную. Ни к одной из них Счетная палата РФ не относится, а значит, вопрос о месте Счетной палаты в государственном механизме у сторонников такого подхода остался без ответа. Хотя в специальном разделе о правоохранительной деятельности Счетной палаты РФ сказано, что палата не может быть «уравнена с иными контрольными органами, даже если они называются правоохранительными».
И наконец, четвертый подход имеет своей целью ослабить влияние Федерального Собрания на формирование Счетной палаты, сохранив, однако, ее подотчетность палатам Федерального Собрания. Авторы такого рода предложений считают целесообразным избирать на заседаниях палат Федерального Собрания всех аудиторов, предоставив последним право самим избирать своего председателя и его заместителя. Вносятся и другие рекомендации в целях изменения порядка формирования Счетной палаты.
В настоящее время важной задачей является не ослабление, а усиление роли высшего представительного органа страны, развитие парламентской демократии, повышение контроля народа за исполнительной властью через парламент, усиление подотчетности исполнительной власти перед парламентом. Поэтому изменять порядок формирования Счетной палаты, закрепленный в Конституции РФ, представляется нецелесообразным: следует сохранить статус Счетной палаты, но более четко определить его, более детально прописать функции, цели, задачи и полномочия. Счетная палата – постоянно действующий орган парламентского финансового контроля, образуемый и подотчетный Федеральному Собранию. Она не занимает самостоятельного места в системе разделения властей, поскольку юридически находится в структуре парламента. В то же время Счетная палата только наполовину состоит из парламентариев; в контрольной деятельности она использует административные методы, что позволяет условно отнести ее к исполнительным органам. Счетной палате в том статусе, который закреплен действующим законодательством, не присущи функции законодательной или судебной власти. Поэтому в целях повышения эффективности государственного финансового контроля необходимо законодательно определить место Счетной палаты в системе разделения властей.
Журнал "Бюджет" №9 сентябрь 2007 г.
