Наиболее актуальные проблемы, связанные с использованием такой формы юридических лиц, как унитарные предприятия, комментирует Георгий Николаевич МАЛЬГИНОВ, кандидат экономических наук, заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара.
— Георгий Николаевич, недавно были подготовлены поправки к Закону «О защите конкуренции», серьезно усложняющие процедуру создания новых государственных и муниципальных унитарных предприятий. В частности, для этого потребуется предварительное согласие ФАС. Также будет жестко регулироваться предоставление государственных и муниципальных преференций таким организациям. Поддерживаете ли вы данную меру? Насколько она своевременна?
—Данная мера, судя по всему, призвана предотвратить разрастание государственного сектора экономики. Порядок учреждения унитарных предприятий и основания для их создания давно определены в специализированном Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. №
Ранее
Новый рейтинг определил регионы-антилидеры в сфере государственных закупок
Госпрограммы не соответствуют бюджету — Т.Голикова
Президент говорит. Офшоры, экономический рост и «майские указы»
Обзор законодательства. Индексация зарплат и штрафы по госзакупкам
Что касается актуальности предлагаемой меры, то тут имеются некоторые сомнения: она касается создания новых унитарных предприятий, тогда как большинство проблем связано с деятельностью уже существующих хозяйствующих субъектов данной организационно-правовой формы. Кроме того, есть ощущение, что предлагаемый подход базируется на упрощенной трактовке взаимосвязи между характеристикой того или иного рынка товаров (работ, услуг) и организационно-правовой формой действующих на нем хозяйствующих субъектов. В неявном виде презюмируется, что присутствие на рынке унитарных предприятий негативно влияет на развитие конкуренции вследствие получения ими различных преференций. Однако этот тезис находится в явном противоречии с российской действительностью, в которой необоснованные преимущества зачастую имеют хозяйствующие субъекты безо всякого участия государства в капитале, а чиновники связаны с бизнесом опосредованно и незаконно используют в личных целях свои полномочия и семейные связи.
Проблема развития условий для справедливой конкуренции действительно существует, но она напрямую не связана с участием государства в хозяйственной деятельности. Это подтверждают примеры целого ряда отраслей с безусловным доминированием частного сектора. Ситуация, складывающаяся в отечественной экономике на протяжении последних полутора десятилетий, убедительно показывает, что вне зависимости от стадии экономического развития (будь то фаза роста или кризис) сокращение прямого участия государства в экономике, по крайней мере прямого, не ведет автоматически к возрастанию конкуренции. По всей видимости, вопросы административных барьеров, налогообложения, привлечения инвестиций, таможенного регулирования, а главное — деловой среды и мотивации бизнеса все же более весомы.
— В различных документах федерального уровня (в частности, в программе приватизации федерального имущества, а также в стратегии развития конкуренции) вновь ставится цель избавиться от большинства ФГУПов. Такие цели декларировались и раньше, но унитарные предприятия продолжают действовать. На ваш взгляд, почему с ними так трудно бороться?
—С чисто количественной точки зрения цель избавления от большинства унитарных предприятий на федеральном уровне можно считать достигнутой. Имевшееся к началу текущего года количество ФГУПов (около 1,8 тысячи) примерно в 7,7 раза меньше величины, фигурировавшей в Концепции управления госимуществом и приватизации в РФ, одобренной в начале осени 1999 года (13,8 тысячи). Аналогичный процесс шел и на локальном уровне. Общее число ГУПов, включая государственные унитарные предприятия, относящиеся к собственности субъектов РФ, по данным Росстата, сократилось с 22,1 тысячи в начале 2001 года до 4,9 тысячи к началу 2013 года, то есть в 4,5 раза. С меньшей определенностью ввиду отсутствия регулярного наблюдения можно говорить о столь же радикальном масштабе сжатия на муниципальном уровне.
Процесс сокращения численности унитарных предприятий сложен как по объективным, так и по субъективным причинам. С одной стороны, дело в подходе к реформированию этого сектора, который долгое время сводился к преобразованию подавляющего большинства унитарных предприятий в открытые акционерные общества при сохранении лишь ограниченного их числа в статусе казенных. Практика образования таких ОАО со стопроцентной долей государства в капитале и последующей продажи акций была сопряжена с издержками, вытекающими из требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах (обеспечение должной публичности, ведение реестра акционеров и так далее). При этом перспективы привлечения инвестиций за счет выхода на фондовый рынок были сомнительными.
Казенные предприятия, действующие на праве оперативного управления, не получили широкого распространения. Вероятно, причина в установлении законодательством обязанности государства нести субсидиарную ответственность по обязательствам таких предприятий, что создает риск увеличения государственных расходов и нагрузки на бюджетную систему. Аналогичные проблемы вышли на поверхность уже в
С другой стороны, в российской экономике имеется относительно большое количество квазирынков, где присутствуют унитарные предприятия, во многих случаях располагающие активами монопольного или олигопольного характера. Их приватизация может привести к возникновению частных монополий или появлению у новых собственников мотивации влиять на ценовую ситуацию на рынке.
Очевидная пробуксовка в реализации конкурентной модели госзакупок, являющейся предпосылкой для отказа от унитарных предприятий как основного поставщика товаров (работ, услуг), весьма ограниченный позитивный опыт распространения государственно-частного партнерства также можно отнести к серьезным ограничениям на пути к сокращению числа унитарных предприятий. В этой же плоскости лежат такие факторы, как отсутствие развитого законодательства, регулирующего режим использования имущества казны (помимо средств государственного бюджета), наличие ограничений на приватизацию, а также вопрос о ее целесообразности применительно к ряду предприятий, например входящих в перечень стратегических предприятий, с 2004 года определяемый президентом страны. Наконец, во многих случаях большую роль играло явное нежелание органов власти, прежде всего отраслевых, расставаться с привычными объектами управления, которые при случае могли использоваться в целях рентоориентированного поведения.
— Так какой же, по вашему мнению, должна быть дальнейшая судьба оставшихся ГУПов и МУПов? Много ли там активов, перспективных с точки зрения приватизации или акционирования?
—Сложности в реализации избранной около 20 лет назад модели реформирования сектора унитарных предприятий закономерно актуализировали вопрос об обеспечении множественности вариантов их преобразования в иные организационно-правовые формы — непубличные хозяйственные общества, некоммерческие организации, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения. Определенные шаги в этом направлении были сделаны летом 2011 года, когда благодаря поправкам в законодательство стало возможным преобразование унитарных предприятий не только в ОАО, как ранее, но и в общества с ограниченной ответственностью и в автономные некоммерческие организации. Насколько успешными окажутся эти новации, сказать пока трудно. Что касается использования прочих вариантов преобразования — в казенные предприятия и учреждения, то здесь целесообразно принимать во внимание возможную бюджетную нагрузку и оценить потенциал такой относительно новой организационно-правовой формы, как автономные учреждения (АУ), имеющей немало общего с унитарными предприятиями.
Очевидно, что наряду с эффективностью механизмов управления, связанных с конкретной организационно-правовой формой, при определении судьбы того или иного предприятия должны учитываться и другие факторы. Например, его профиль, характер рынка, на котором оно действует, специфика его функций и прочие. Во многом именно это и определяет перспективность активов, правообладателями которых в настоящее время являются унитарные предприятия, с точки зрения потенциального интереса инвесторов.
— Велика ли опасность неблагоприятных последствий, связанных с ликвидацией или приватизацией унитарных предприятий, имеющих социальное значение для городов и регионов, в частности коммунальных и транспортных предприятий?
—Разумеется, ликвидация или приватизация профильных унитарных предприятий сопряжена с вероятностью неблагоприятных социальных последствий. Именно поэтому во многих случаях приватизация в ее наиболее простых формах (аукцион и производные от него способы) представляется неприемлемой, поскольку не гарантирует продолжения прежних видов деятельности, несет риски перепрофилирования приватизируемых активов и возможного ухода новых владельцев с рынка. В определенной степени это относится и к приватизации через конкурс: достаточно напомнить об актуальной для
При прочих равных условиях наименее болезненным отказ от деятельности унитарных предприятий может быть там, где имеются предпосылки для активной роли частного сектора, то есть на конкурентных или потенциально конкурентных рынках с низкими барьерами входа. Однако создание конкурентной среды требует нескольких условий — избытка мощностей, свободного перемещения товаров и услуг, возможности доступа на рынки новых игроков. Конечно, эти условия имеются далеко не везде.
Особая ситуация имеет место в рамках таких квазирынков, как естественная монополия и монопсония, рынков с высокими барьерами входа, для предоставления услуг на которых требуются существенные капиталовложения и использование капиталоемкого и высокоспециализированного оборудования, а также рынков ограниченной емкости, где возможности бюджета и доходы населения недостаточны для того, чтобы обеспечить заинтересованность частных подрядчиков в осуществлении ряда видов деятельности на регулярной прибыльной основе.
Конечно, при наличии соответствующих условий возможны и более радикальные подходы к проведению приватизации и ликвидации унитарных предприятий. Однако для этого необходимо предварительное повышение качества законодательного (технического и отраслевого) регулирования в соответствующих сферах деятельности.
— Как можно было бы усовершенствовать управление теми предприятиями, которые все-таки продолжат существовать?
—Реализация подходов, содержавшихся в Концепции управления госимуществом и приватизации 1999 года, и норм специализированного закона об унитарных предприятиях привела к созданию инструментария управления хозяйствующими субъектами данной организационно-правовой формы. Он включает устав предприятия, прошедшего согласование с органами власти, реализацию кадровой политики (заключение трудовых договоров с руководителями предприятий, их регулярная аттестация, проведение конкурсов на замещение вакантных должностей), применение специальных инструментов мониторинга и контроля (отчетность руководителей по специальным типовым формам, ведение реестра показателей экономической эффективности деятельности, осуществление аудиторских проверок, утверждение программ деятельности предприятий и перечисление части чистой прибыли предприятий в бюджет).
Однако основные проблемы связаны с практической реализацией указанных процедур. К тому же при всей своей важности ни устав предприятия, ни контракт с его руководителем, ни представляемая им отчетность еще не гарантируют государству как собственнику имущества, что предприятие будет качественно выполнять свои уставные задачи. В большей мере степень реальной подконтрольности унитарных предприятий государству отражают такие индикаторы, как утверждение программ деятельности и перечисление части их чистой прибыли в бюджет. С этой точки зрения результативность процедур государственного администрирования выглядит существенно скромнее.
Дальнейшее совершенствование управления унитарными предприятиями может быть связано с повышением ответственности их менеджмента. В частности, речь может идти о внедрении механизма взыскания ущерба предприятию (включая упущенную выгоду), вызванного действиями руководителей, об упрощении процедур их освобождения от должности, о расширении круга оснований для расторжения контракта по инициативе собственника, введении оплаты труда в зависимости от результатов деятельности предприятия и выполнения программы (стратегии) его развития. Также возможно вовлечение в управление унитарными предприятиями совещательных (коллегиальных) органов, создание которых допускает специализированный закон (это потенциальные аналоги советов директоров ОАО и наблюдательных советов АУ).
— Насколько сегодня актуальна проблема «увода» государственного имущества в частную собственность с помощью унитарных предприятий? Как бороться с такой практикой?
—Эта проблема стояла особенно остро в
Тем не менее следует признать, что проблема утраты государством на разных уровнях публичной власти своего имущества в результате деятельности унитарных предприятий сохраняет свою актуальность. При этом нельзя сказать, что такие явления связаны исключительно с природой этой организационно-правовой формы. Как показывает практика, преобразование в ОАО не является панацеей от злоупотреблений или залогом эффективности, примером чему могут служить многочисленные корпоративные скандалы, связанные с выводом активов. Нельзя однозначно говорить и о преимуществе новых организационно-правовых форм над уже имеющимися (унитарное предприятие, акционерное общество) с точки зрения повышения качества управления государственным имуществом.
Большинство же коммерческих и производных от них рисков носят системный характер и являются общими для всех участников хозяйственного оборота, включая хозяйствующие субъекты с участием государства. К ним можно отнести коррупцию, игнорирование судебных решений, манипуляции при проведении государственных закупок, отсутствие прозрачности при вознаграждении менеджмента, неразвитость рынка оценки имущества.
Представляется целесообразным разработать упрощенную процедуру изъятия (отчуждения) имущества предприятия после факта установления собственником нецелевого характера его использования. Необходимо регламентировать процедуру оценки имущества, что актуально и для приватизации. Также следует рассмотреть вопрос о модификации системы ограниченных вещных прав, используемых в отношении унитарных предприятий, и приближении ее к правовой конструкции, введенной для автономных учреждений.
Последнее прежде всего должно исключить возможность использования недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за предприятием или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, для исполнения обязательств предприятия. Рациональность имущественного иммунитета, то есть возможность организации отвечать по своим обязательствам не всеми видами имущества, очевидна. Это позволит снять многие риски, вытекающие из правовой конструкции унитарного предприятия.
