В ближайшие годы субъектам РФ придется проделать значительный объем работы, необходимый для перехода на программные принципы формирования бюджетов. Директор Департамента экономики и финансов Правительства РФ Валерий Валерьевич СИДОРЕНКО уверен, что те препятствия, с которыми столкнулась на этом пути Федерация, на региональном уровне важно преодолеть с первой попытки.
Валерий Валерьевич, какие практические, методологические проблемы, связанные с внедрением программных бюджетов, сейчас наиболее актуальны? Что предстоит сделать субъектам РФ для перехода на программный бюджет?
— Напомню, что Президент России в недавнем послании Федеральному собранию поручил обеспечить внесение в законодательство изменений, предусматривающих обязательный переход бюджетов субъектов РФ на программный принцип формирования начиная с 2016 года. Кроме того, он отметил необходимость установления персональной ответственности руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за достижение планируемых в программах результатов. Предполагается, что 2014 год будет посвящен подготовке соответствующей нормативно-правовой базы, а уже в 2015 году все регионы начнут разрабатывать программные бюджеты.
Субъектам Федерации для перехода на программный бюджет необходимо решить несколько задач. Очевидно, что нужны программы, которые бы охватывали подавляющую часть бюджетных расходов. В чем тут проблема? Прежде всего в объемах финансирования этих программ. Они остаются неясными во многом из-за того, что крайне трудно спрогнозировать финансовую помощь из федерального бюджета. И я не рекомендовал бы рассчитывать в среднесрочной перспективе на рост объемов этой помощи. Таким образом, одна из ключевых методологических проблем — горизонт этих программ. С одной стороны, они должны быть длинными, потому что только так дадут эффект как в экономической, так и в политической плоскости. С другой стороны, спрогнозировать доходы крайне сложно. Даже такой самодостаточный регион, как Москва, принял решение принимать программы всего на шесть лет. В этой связи, на мой взгляд, региональные программы целесообразно формировать не менее чем на пять лет, но и не длиннее горизонта
Вторая базовая проблема — увязка программ между собой и государственными программами РФ, а также отражение в них задач для муниципалитетов. Здесь есть проблема формирования так называемых горизонтальных программ — тех, которые присутствуют в других программах, но тем не менее должны быть объединены в обособленную программу. Это, например, энергоэффективность или программы развития отдельных территорий. Нужно понимать, что базовые расходы находятся в отраслевой программе, а ссылка на конкретные мероприятия с их эффектом еще в нескольких других. Это нормальная ситуация, необходимо только научиться правильно учитывать затраты и эффекты от таких мероприятий. Здесь можно обратиться к опыту передовых регионов, например той же Москвы.
Методологической проблемой, проявившейся как на федеральном, так и на региональном уровне, является необходимость вписать в новую модель бюджетирования иные программные инструменты, а именно значительное количество уже принятых ФЦП и региональных программ. Для того чтобы создать стройную и понятную систему программного бюджета, регионам потребуется провести большую работу с уже действующими разрозненными документами программного характера.
На федеральном уровне принято решение о том, что ФЦП в качестве подпрограмм войдут в состав соответствующих государственных программ. Данный подход кажется мне неправильным. В настоящее время федеральные целевые программы в основном состоят из бюджетных инвестиций. По сути ФЦП сейчас и воспринимаются как бюджетные инвестиции. Представьте, что у вас одновременно есть подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» и ФЦП «Развитие образования», затрагивающая все уровни системы образования. Чтобы добиться зафиксированных в упомянутой подпрограмме целей, необходимо использовать все средства, предусмотренные под задачу развития дошкольного образования. В нашем же случае получается, что все инвестиционные расходы сведены в ФЦП, благодаря чему инвестиции и текущие расходы фактически оказываются разбитыми по разным подпрограммам. Как же мы можем ставить задачи в рамках направления «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей», если, к примеру, расходы на строительство детских садов осуществляются вне его рамок? Никаких гарантированных результатов достичь не получится, потому что при реализации ФЦП средства запросто могут перебросить со строительства детского сада на строительство школы. Для самой ФЦП ущерба от этого не будет в отличие от целей нашей подпрограммы.
Кроме того, одной из ключевых задач перехода на программный подход является проектное управление и персонификация задач и ответственности за их реализацию. Чтобы результат был понятен, необходимо для каждого направления иметь конкретного ответственного. Если же за подпрограмму отвечает один заместитель министра, а основной эффект дает реализация ФЦП, у которой может быть другой ответственный заместитель, мы получаем размывание ответственности.
Логика программного бюджета требует, чтобы администратор конкретного мероприятия конкретной подпрограммы четко понимал, сколько у него ресурсов. Если все средства находятся в подпрограмме, появляется возможность гибко использовать их для достижения планового результата. Например, не тратиться на строительство детских садов, а приобретать недвижимость либо субсидировать частные детские сады. Наличие отдельной подпрограммы, включающей всю инвестиционную составляющую, лишает нас подобной возможности. Твердо убежден, что на региональном уровне введение программного принципа требует расчистки всего поля и создания с нуля стройной системы программ. Например, в Москве с переходом на программный бюджет все старые городские программы были ликвидированы, а все инвестиции распределены в соответствии с поставленными задачами.
Вторая методологическая проблема заключается в несоответствии мероприятий государственных программ целевым статьям бюджета. Ниже уровня подпрограмм в классификации расходов находятся так называемые направления расходов, которые абсолютно не соответствуют мероприятиям программы. Это просто еще один аналитический срез, который чем-то напоминает вид расходов. Так что по своей сути федеральный бюджет можно назвать программным только до уровня подпрограмм, а ниже он перестает быть таковым и по-прежнему остается функциональным.
— Вы не думаете, что в регионах будет воспроизведен тот же сценарий?
— На федеральном уровне данную проблему преодолеть с первой попытки оказалось очень сложно. А вот на региональном уровне, считаю, нужно все делать сразу, потому что в дальнейшем будет тяжело что-либо менять. Это очень серьезная методологическая задача. Для начала нужно, чтобы было понимание того, из чего состоит программа. Еще на самой ранней стадии, на этапе формирования госпрограмм, финансистам и отраслевикам, всем главным распорядителям бюджетных средств потребуется прийти к единому знаменателю, разобрать каждое мероприятие таким образом, чтобы оно затем смогло стать целевой статьей. Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы впоследствии оказалось, что уже принятые программы не сходятся с классификацией.
Возвращаясь к теме ответственности за достижение планируемых результатов, подчеркну, что каждое мероприятие должно иметь соответствующие показатели, которые впоследствии и будут выступать объектом контроля. За выполнение того или иного мероприятия должно нести ответственность только одно ведомство, а внутри него — одно конкретное должностное лицо. Если мероприятие осуществляется двумя ведомствами, то рекомендовал бы разделить его на два мероприятия. Все равно все они объединяются в рамках подпрограмм, которые как раз таки могут быть межведомственными.
Следующий важный этап связан с доведением до логического завершения реформы учреждений в рамках Федерального закона №
Все это базовые проблемы, которые регионам предстоит решить для того, чтобы сформировать свой первый программный бюджет. Конечно, сходу сделать его идеальным очень сложно. Мировая практика, опыт стран, например Франции, Бразилии, которые переходили на программные бюджеты, говорят о том, что на это требуется
Для того чтобы потом нормально исполнять программный бюджет, нужно все механизмы этого исполнения закладывать заранее. Например, субъектам РФ предстоит вносить изменения в свое законодательство о бюджетном процессе. Если принять программный бюджет, а затем пытаться исполнять его по-старому, в ведомственной структуре, ничего не получится и целый год будет потерян.
Появился программный разрез, но основная часть закона подстроена под ведомства. Если продолжать движение по этому пути, то мы будем просто создавать некие дополнительные срезы бюджета, который будет сохранять ведомственный характер. По логике нужно все делать совершенно по-другому — cделать бюджет программным, а ведомственный срез оставить уже в аналитической части, в части формирования бюджетной росписи. Но приоритеты нужно поменять резко и сразу, если делать это постепенно, будет еще больнее. Вновь подчеркну, что и планирование расходов, и бюджетный процесс, и все сопутствующие документы необходимо активнее переводить на программный принцип. То есть собирать бюджетные заявки, обоснования бюджетных расходов, прочие материалы следует именно в разрезе программ.
— Итак, вы ожидаете, что уже в 2015 году все субъекты успеют подготовиться к переходу на программы. Но ведь даже на федеральном уровне, как мы видим, этот процесс не идет гладко.
— На федеральном уровне масса особенностей и инерция гораздо выше. Стоит сказать хотя бы о том, что госпрограммы до сих пор существуют в двух вариантах: первый — под бюджет, второй — в три раза больше первого. А в регионе можно взять ситуацию в руки и сделать все и сразу. Не нужно ориентировать на опыт Федерации в этой сфере, многие ее решения носят вынужденный характер. Если регионы начнут повторять за ней все шаги, то вместо движения вперед они будут сталкиваться с теми же самыми проблемами.
— Что вы можете сказать о долгосрочной бюджетной стратегии? Следует ли использовать такие документы на региональном уровне?
— Главный смысл бюджетной стратегии в том, что она задает потолки государственных программ на долгосрочную перспективу. Она позволяет увидеть, сколько будет доходов и расходов, каким будет дефицит, то есть основные параметры, разбитые по направлениям. Четкое понимание этих параметров дисциплинирует ответственных исполнителей программ. Если при разработке программы окажется, что она не укладывается в заданные потолки, нужно изыскивать резервы в других программах, и такое решение принимается уже на более высоком уровне.
На региональном уровне тоже имеет смысл вводить такие инструменты. Другое дело, что, к сожалению, в бюджетах значительной части субъектов РФ велика доля межбюджетных трансфертов, а их сложно прогнозировать. Там, где доля трансфертов незначительна, применять долгосрочную бюджетную стратегию проще. В любом случае при формировании программ нужно каким-то образом описывать риски, связанные с возможным недофинансированием, — в частности, закладывать в них пессимистические, консервативные сценарии. Впрочем, это азы, с которыми наши финансисты прекрасно знакомы.
— Какие еще важные проблемы вы могли бы отметить?
— Мы уже сказали о том, что на федеральном уровне имеется практика, когда объемы программ не соответствуют предусмотренным в бюджете расходам. Эта проблема характерна и для регионов. По логике программный бюджет должен представлять собой свод финансовой составляющей всех входящих в него программ. Если такой идентичности нет, достижение описанных в программах результатов можно поставить под сомнение. Зачастую программы и бюджет не совпадают не только по объему, но и по содержанию. В бюджете могут появиться строки, которых нет в программах, и наоборот.
Еще один важный вопрос связан с практической реализацией принципа прозрачности и открытости бюджета, который мы декларируем. По факту в свободном доступе находится очень много информации. Например, федеральный бюджет со всеми материалами и приложениями занимает 10 тысяч страниц. Мы идем все дальше, все глубже детализируем бюджетную информацию, формируя огромные приложения, однако ясности для гражданина это не добавляет. Еще классик говорил: «Пишу длинно, потому как нет времени писать кратко». У нас ровно та же история. Готовить компактные и понятные документы ни у кого нет времени — все пишут огромные госпрограммы. Считаю, что работу над адекватным публичным представлением информации о государственных программах нужно начинать сразу, и призываю к этому всех коллег-финансистов.
На самом деле любая
Конечно, важно, чтобы мероприятия, заложенные в программы, а затем превращающиеся в целевые статьи бюджета, были при прочтении понятны всем. Сейчас в федеральном бюджете это не так, в целевых статьях мы видим длинный и не всегда понятный текст. Нагромождение терминов может иметь технический смысл, но он не должен превалировать. Когда размыта сама задача — основное мероприятие, то и за результат сложно спрашивать. Бюджетную информацию нужно чистить, делать компактной, доступной, понятной. Это самостоятельная проблема, которую было бы неплохо решить в процессе формирования программного бюджета. В общем и целом технически все к этому готовы. Нужно просто решиться на то, чтобы перестать все описывать сложным техническим языком.
Перечисленные выше задачи являются звеньями одной цепи, и разбираться с ними нужно комплексно. Регионам необходимо сломать некий внутренний барьер и стремиться к тому, чтобы сразу внедрить программные принципы бюджетирования. Невозможно, как это сделала Федерация, вначале сформировать огромный, на 10 тысяч страниц массив текста, а потом маленькими шагами приближать его к идеалу. Поэтому субъектам, а тем более муниципалитетам ни в коем случае нельзя слепо копировать этот опыт. К сожалению, у нас привыкли просто брать федеральную классификацию и пытаться ее применить. Подчеркну: копировать федеральную классификацию расходов на региональном и местном уровнях крайне вредно. Разделы и подразделы, виды расходов одинаковы для всех уровней. А вот набор полномочий совершенно разный, как и сами программы.
— В конце прошлого года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций». В чем основная задача этих поправок?
— Закон, о котором идет речь, был принят 28 декабря 2013 года с несколько измененным названием — «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», но направлен он в основном на совершенствование бюджетного законодательства в части бюджетных инвестиций.
Как известно, государственные и муниципальные бюджетные учреждения, автономные учреждения, а также унитарные предприятия, выступающие в гражданском обороте от собственного имени, не являются участниками бюджетного процесса. Это обстоятельство ранее не позволяло им выступать в качестве государственных и муниципальных заказчиков и осуществлять бюджетные инвестиции в объекты публичной собственности. Закон решает эту проблему, предлагая механизмы финансового обеспечения за счет средств бюджетов Российской Федерации строительства, реконструкции и технического перевооружения таких объектов. В частности, в Бюджетном кодексе появилась статья 78.2, регламентирующая предоставление упомянутым типам организаций субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности. Субсидии будут предоставляться в соответствии с соглашениями, заключаемыми между получателями бюджетных средств и организациями.
Кроме того, новая редакция статьи 79 Бюджетного кодекса предусматривает возможность передачи органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления вышеуказанным организациям полномочий государственного (муниципального) заказчика на основании соответствующих соглашений.
В целях реализации положений закона в отношении объектов государственной собственности Российской Федерации Правительство РФ 9 января 2014 года приняло четыре постановления (№ 13, 14, 15 и 16). Они определяют общие правила осуществления начиная с 2014 года капитальных вложений в объекты государственной собственности РФ, включенные в федеральную адресную инвестиционную программу; правила принятия решения о предоставлении субсидий из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности РФ и (или) приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность РФ, правила предоставления таких субсидий. Внесены необходимые изменения в действующие нормативные правовые акты, в том числе в порядок формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
