Программный бюджет Ростовской области

Лилия Вадимовна ФЕДОТОВА, заместитель губернатора — министр финансов Ростовской области

Бюджет Ростовской области — один из крупнейших региональных бюджетов Российской Федерации. По итогам 2013 года доходы составили 155,4 млрд руб. Расходы исполнены в объеме 164,5 млрд руб., в том числе по областному бюджету — 125,7 млрд руб. Программно-целевой метод бюджетного планирования применяется в Ростовской области начиная с 2009 года. Расходы консолидированного бюджета формировались и исполнялись с учетом принятых целевых программ. Доля программных расходов по итогам 2013 года составила 89,8% в общих расходах бюджета.

Новацией бюджетного процесса, введенной Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ, стало внесение изменений в Бюджетный кодекс и введение понятия «государственная программа». Субъекты РФ получили право формировать бюджеты на основе программной структуры расходов. В связи с этим правительством Ростовской области было принято решение о формировании на 2014–2016 годы бюджета в формате государственных программ. В этих целях была подготовлена нормативная правовая база, внесены изменения в областной Закон «О бюджетном процессе в Ростовской области», сформированы Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Ростовской области, а также методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ.

В результате правительством региона была принята 21 государственная программа. Государственная программа Ростовской области — это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития региона.

Запрограммировано 90% областного бюджета

Формирование областного закона о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов осуществлялось на основе вновь утвержденных государственных программ, что обеспечило большую прозрачность, открытость и подконтрольность бюджетных расходов. Программы содержат в общей сложности 85 подпрограмм, в которых консолидированы основные мероприятия по достижению целей и решению задач соответствующих направлений социально-экономического развития Ростовской области, прежде всего в главном секторе государственной ответственности — социальной сфере. Впервые в рамках программ достижение конкретных целей и результатов государственной политики предусмотрено не только путем концентрации средств и повышения эффективности их расходования, но и применения мер государственного регулирования, таких как налоговые льготы, использование государственного имущества, контрольных функций, расширение экономической основы местного самоуправления.

Отличительной особенностью областного закона о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов стало его формирование с учетом применения программной классификации расходов, в том числе в части отражения в составе целевых статей расходов, которые формируются в рамках государственных программ, и расходов в соответствии с непрограммными направлениями деятельности. Объемы бюджетного финансирования, зафиксированные ранее в областных долгосрочных или ведомственных целевых программах, могли существенно отличаться от реального финансирования, а государственные программы — это и есть сам бюджет, обоснование бюджетных расходов с точки зрения результатов. То есть ассигнования в проекте бюджета равны денежным обязательствам в программах в полном объеме. На реализацию принятых государственных программ Ростовской области в 2014–2016 годах предусмотрено 389 млрд руб., что составляет более 90% расходов областного бюджета.

Приоритет — социальная сфера

Приоритет среди принятых программ, как обычно, отдан социальной сфере. Социальную направленность имеют девять государственных программ. На их реализацию планируется направить 281 млрд руб., то есть более 70% всех ассигнований на реализацию государственных программ Ростовской области. В основном это государственные программы, направленные на развитие образования, здравоохранения, культуры и спорта, социальную поддержку и социальное обслуживание населения области, поддержку молодежи. Основными целями социальных программ являются:

обеспечение высокого качества образования;

повышение эффективности медицинских услуг и доступности социального обслуживания населения;

сохранение культурного и исторического наследия Ростовской области;

создание условий, обеспечивающих возможность заниматься спортом и вести здоровый образ жизни;

сохранение стабильной ситуации на рынке труда.

На реализацию четырех инфраструктурных программ на три года запланировано 57 млрд руб. Средства будут направлены:

на создание условий для устойчивого функционирования транспортной системы;

развитие новых видов городского внеуличного общественного транспорта (метро);

повышение уровня безопасности движения;

повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг населению;

развитие информационно-телекоммуникационной среды, способствующей повышению качества жизни населения;

расширение путей реализации государственной и региональной политики энергосбережения, способных обеспечить к 2020 году снижение энергоемкости валового регионального продукта.

На обеспечение устойчивости развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, а также сельских территорий Ростовской области, повышение защищенности окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и их охрану на трехлетний период запланировано 11 млрд руб. На повышение доступности жилья и качества жилищного обеспечения населения, а также обеспечение жильем отдельных категорий граждан будет выделяться более 3 млрд руб. ежегодно. Государственные программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» и «Региональная политика» с ежегодным финансированием более 1,5 млрд руб. разработаны в целях:

создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, условий для ведения бизнеса;

усиления интеграционных связей Ростовской области с субъектами РФ, зарубежными странами;

развития муниципального управления и муниципальной службы, совершенствования государственного управления и государственной гражданской службы Ростовской области.

На государственные программы противодействия преступности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций запланировано 0,9 млрд руб. ежегодно. Программы направлены на повышение качества и результативности мер по охране общественного порядка, противодействие терроризму и экстремизму, борьбу с преступностью, минимизацию социального и экономического ущерба, наносимого населению, экономике и природной среде в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожаров и происшествий на водных объектах.

По аналогии с федеральной в Ростовской области впервые утверждена государственная программа «Управление государственными финансами и создание условий для эффективного управления муниципальными финансами». Она имеет существенные отличия от большинства других государственных программ региона и является обеспечивающей, то есть ориентирована на создание общих для всех участников бюджетного процесса условий и механизмов реализации государственных программ через развитие правового регулирования и методического обеспечения. Данная государственная программа определяет принципиальные тенденции развития государственных финансов Ростовской области, совершенствования межбюджетных отношений. На реализацию этой программы предусмотрено 23 млрд руб. на три года. Данные средства предусмотрены для поддержания устойчивого исполнения местных бюджетов.

По новым правилам

Достижение целей государственных программ будет осуществляться путем проведения эффективной бюджетной политики, совершенствования системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов, использования форм и механизмов предоставления межбюджетных трансфертов, выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Одним из приоритетных разделов каждой принятой государственной программы Ростовской области является методика оценки ее эффективности, предусматривающая использование относительных показателей, характеризующих достижение целей, решение задач и освоение соответствующих финансовых средств, а также законодательное закрепление обязательности формирования отчета об исполнении бюджета в разрезе государственных программ. Результат оценки эффективности исполнения государственной программы является основанием для дальнейшего финансирования госзадания либо прекращения его реализации.

Еще одним важным моментом стало включение расходов на содержание органов власти в государственные программы. В каждой из них появилась обеспечивающая подпрограмма, в которой отражены расходы на содержание главного администратора и администраторов государственной программы. Причем, если орган власти участвует в реализации нескольких программ, расходы на его содержание не делятся на каждую из них, а прописываются в одной.

Кроме того, государственная программа предполагает наличие мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей программы.

Мы считаем, что переход на формирование и исполнение областного бюджета на основе государственных программ — наилучший путь для решения важнейших стратегических задач Ростовской области. Это позволит пересмотреть алгоритмы формирования областного бюджета и научить ведомства четко формулировать свои приоритеты и отсеивать расходные обязательства, сложившиеся традиционно, но не имеющие большого эффекта.