 |  |
Дмитрий Николаевич ГРАЖДАНОВ, начальник управления стратегического планирования правительства Ярославской области
Александр Викторович БЕЛЯКОВ, заместитель директора департамента финансов Ярославской области
Большинство систем управления региональных органов исполнительной власти в настоящее время характеризуется наличием двух самостоятельных параллельных процессов — бюджетного и программно-целевого планирования. Если в рамках планирования текущей деятельности существование двух самостоятельных процессов не создает сколько-нибудь видимых трудностей,то в рамках планирования деятельности по развитию региона оно порождает целый комплекс трудноразрешимых проблем.
Задачи и вводные
В рамках первого процесса — бюджетного планирования главные распорядители бюджетных средств подают и согласовывают заявки на бюджетные ассигнования с детализацией по статьям затрат, в рамках второго процесса — программно-целевого планирования идет планирование конкретных мероприятий и объектов в соответствии с выделенными ассигнованиями. У многих ГРБС за каждым процессом закреплены отдельные подразделения, во многом имеющие различные вводные от руководства и по-разному нацеленные на решение общих задач. При этом возникают следующие проблемы.
Во-первых, решение о выделении тех или иных бюджетных ассигнований принимается в разрезе статьи затрат, но без понимания, на какие конкретно проекты/мероприятия они выделяются, так как данная информация не значится в бюджетной заявке, а содержится в целевой программе, которая разрабатывается после согласования заявки. Фиксация конкретных проектов/мероприятий развития будет происходить позже в рамках процесса программно-целевого планирования по факту выделения средств и проведения конкурсных процедур. Обеспечить преемственность договоренностей при переходе от одного процесса к другому стоит больших внесистемных усилий и влечет большое количество неточностей и ошибок.
Во-вторых, планирование бюджета развития идет в разрезе ГРБС, а не в разрезе целевых программ (в общем случае внутри каждой программы может быть несколько ГРБС, и один ГРБС может участвовать в нескольких целевых программах), что не позволяет видеть, сколько ресурсов выделено на те или иные цели развития.
В-третьих, при распределении финансовых средств между направлениями деятельности регионального правительства слабо учитываются стратегические приоритеты развития региона. Приоритетом является бюджетный процесс, управляемый финансовым органом, в задачи которого входит обеспечение принятия бюджета в регламентированные сроки с учетом обеспечения текущих (принятых) обязательств региона, а задача обеспечения стратегического соответствия портфеля целевых программ является вторичной, поскольку зачастую отсутствуют предложения от ГРБС по действующим и принимаемым бюджетным обязательствам с оценкой их соответствия стратегическим приоритетам.
В-четвертых, в силу того, что бюджетный процесс требует большого количества усилий и времени, а завершается к концу текущего года, организовать параллельно полноценный процесс программно-целевого планирования, ориентированный на приоритеты стратегии с участием первых лиц и представителей экспертного сообщества, не представляется возможным. Как правило, он смещается на начало планового периода и работа идет уже в рамках зафиксированных бюджетных ассигнований.
Поэтапный переход
Указанные проблемы не позволяют региону эффективно планировать и исполнять стратегические решения по социально-экономическому развитию. По сути, стратегия живет сама по себе, так как ее исполнение не подкреплено соответствующими процессами распределения финансовых ресурсов. С этой точки зрения и бюджетный процесс не может считаться эффективным.
Большинство перечисленных в начале статьи проблем в том или ином виде были свойственны и системе управления правительства Ярославской области. В настоящее время благодаря тесной и конструктивной работе департамента финансов Ярославской области и управления стратегического планирования областного правительства намечены шаги по совершенствованию текущей системы планирования как поэтапный переход к единой системе программно-целевого и бюджетного планирования с учетом стратегических приоритетов развития региона.
Один из проектов, реализуемых в настоящее время, — интеграция процессов бюджетного и программно-целевого планирования на базе единой информационной системы (АИС «Планирование»). Она позволяет объединить процессы таким образом, чтобы работа с ассигнованиями и целевыми программами осуществлялась в рамках логики единого процесса и единых справочников с распределением прав доступа участников процесса.
В ходе реализации проекта ожидается получение следующих возможностей:
работа с целевыми программами будет строиться в цифровом формате на основе единых справочников в рамках автоматизированных процессов с распределением прав доступа и версионированием целевых программ. Это позволит значительно сократить время разработки и согласования программ, избежать большого количества технических ошибок, отследить историю изменения целевых программ, создать единую базу целевых программ для анализа и отработки возможных сценариев развития;
за счет введения единого справочника стратегических целей и показателей, актуализация которого ведется силами органа, ответственного за стратегическое управление, появится возможность нацелить программы и связанные с ними ассигнования на достижение стратегических целей региона, анализировать и оптимизировать стратегическое соответствие портфеля региональных целевых программ;
для принятия обоснованных решений о выделении тех или иных ассигнований станет доступной информация как о содержании мероприятий программы, на которые выделяются ассигнования, так и об их соответствии стратегическим приоритетам развития региона;
блок построения отчетов позволит не только анализировать ретроспективные данные, но и производить оптимизацию планируемого портфеля целевых программ. Имеющиеся отчеты предоставят возможность получать ответы на следующие группы вопросов:
1) сколько программ направлено на выбранную стратегическую цель;
2) какие стратегические цели остались не охвачены целевыми программами;
3) каков объем бюджета развития по направлению «Развитие экономики»;
4) сколько средств планируется потратить на объекты АИП социальной сферы и др.
На пути к типовой модели
Имея постоянно поддерживаемую в актуальном состоянии систему мероприятий, проводимых органами власти и подведомственными учреждениями в рамках реализации региональных госпрограмм, с закрепленными за каждым мероприятием бюджетными ресурсами, натуральными показателями достижения результата, появляется возможность максимально открыто и эффективно представить населению и экспертному сообществу поле деятельности региональной власти в различных преломлениях. Кроме того, можно максимально прозрачно представить распределение бюджетных ресурсов по планируемым и фактически полученным результатам выполнения мероприятий госпрограмм и достижения стратегических целей и задач.
Наработки правительства Ярославской области в сфере стратегического и программно-целевого планирования были в 2013 году представлены в ходе панельной дискуссии «Создание системы стратегического управления в субъектах Российской Федерации: федеральные приоритеты и региональное развитие» XII Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: Выстраивая систему» в Санкт-Петербурге, на конференции «Эффективная власть: Стратегическое управление развитием территорий. Межрегиональное стратегическое сотрудничество», форуме практиков «Инновации. Бизнес. Образование» в Ярославле. Они также получили высокую оценку Аналитического центра при Правительстве РФ, который планирует рассмотреть возможность применения этих наработок при разработке типовой модели системы стратегического управления регионом.
