С апреля 2013 года в Российской Федерации действует новый закон о Счетной палате РФ. Что изменил он в деятельности ведомства? Какие государственные программы РФ вызывают замечания у главных контролеров страны? Какие нарушения чаще всего выявляют в социальной сфере? Об этом журналу «Бюджет» рассказал аудитор Счетной палаты Александр Васильевич ФИЛИПЕНКО
— Александр Васильевич, вы осуществляете экспертно-аналитическую и контрольную деятельность за расходами федерального бюджета на здравоохранение, образование, культуру. На ваш взгляд, насколько эффективно используются бюджетные средства в социальной сфере? О чем говорят итоги проверок?
— О разном. Состояние здравоохранения, образования и культуры находится под постоянным контролем Счетной палаты. Ежегодно проводятся проверки целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, которые выделяются на развитие этих отраслей. Только по нашему направлению деятельности в 2013 году проведено 33 контрольных и шесть экспертно-аналитических мероприятий в 16 регионах страны, проверено более 90 объектов.
Безусловно, в социальной сфере в последние годы происходит много позитивных перемен. Это улучшение демографии: рост рождаемости, снижение смертности по ряду заболеваний — как результат внедрения высокотехнологичной медицинской помощи и общего улучшения состояния дел в отрасли. Это модернизация школьного и дошкольного образования, формирование новых центров — федеральных университетов в высшей школе, поддержка науки. Также нельзя не отметить укрепление материально-технической базы учреждений культуры, в том числе уникальных театральных и концертных комплексов.
Вместе с тем в ряде регионов по итогам девяти месяцев 2013 года зарегистрирован рост младенческой смертности, причем и там, где уже открыты и функционируют перинатальные центры. В частности, в Воронежской, Ивановской, Курской, Ярославской и Иркутской областях. Остается острой проблема обеспечения детей местами в детских садах. В ряде субъектов Федерации более 10 процентов детей от их общего числа ожидают место в дошкольном учреждении. Зарплата работников учреждений культуры все еще значительно отстает от уровня заработной платы в других бюджетных сферах. До настоящего времени нет комплексного подхода к сохранению объектов культурного наследия. Не сформирован единый государственный реестр объектов, проведение работ по их восстановлению осуществляется в течение одного финансового года без гарантии дальнейшего финансирования в последующий период.
В ходе проведенных нами контрольных мероприятий в 2013 году установлено расходование средств с нарушениями законодательства и нормативно-правовых актов почти на 28 миллиардов рублей, из которых более 60 миллионов рублей относится к нецелевому использованию средств. В сфере образования с нарушениями израсходовано около 10 миллиардов рублей, из которых нецелевое использование составило 15,9 миллиона, в сфере культуры и кинематографии — более 15 миллиардов рублей, из них нецелевое — 44,5 миллиона, в системе здравоохранения с нарушениями израсходовано более 3 миллиардов рублей.
В своей работе мы прежде всего обращаем внимание на выполнение организациями их основных функций, достижение целей и решение задач, обозначенных президентом, в том числе в его майских указах, а также в стратегических документах, определяющих функционирование и развитие важнейших отраслей социальной сферы. К сожалению, недостатков и нарушений выявляется немало. Так, при проверке использования бюджетных и внебюджетных средств, а также федеральной собственности в Дальневосточном, Уральском и Казанском федеральных университетах было установлено, что объемы не использованных ими субсидий ежегодно увеличиваются. За период
Предмет особого внимания — развитие вузовской науки, использование прав на результаты интеллектуальной деятельности вузов. Как показали проверки, патенты РФ, оформленные вузами, на балансе высших учебных заведений, как правило, не отражены. При этом постановка на учет патентов необходима для создания вузами малых инновационных предприятий (для внесения в уставный капитал прав на результаты интеллектуальной деятельности). Их назначение заключается в практическом применении результатов интеллектуальной деятельности. Между тем зачастую малые инновационные предприятия создаются вузами формально, как и научно-образовательные центры — с целью получения грантов.
Научно-образовательные центры создавались вузами для участия в конкурсах, проводимых Минобрнауки России в рамках федеральных целевых программ. По результатам этих конкурсов заключались государственные контракты на выполнение работ. При этом конкретные помещения и оборудование за научно-образовательными центрами не были закреплены, а работы выполнялись на кафедрах и в лабораториях вузов. Как выяснилось, высшими учебными заведениями было допущено неэффективное использование средств, полученных на конкурсной основе для реализации программ развития их инновационной инфраструктуры. Проверками были выявлены недостатки при выполнении как мероприятий программ, так и обязательств по их софинансированию, заявленных при участии в конкурсе. Министерством образования и науки РФ должным образом не был организован контроль за тем, как организации — получатели субсидий соблюдают условия предоставления и использования средств субсидий на реализацию комплексного проекта по созданию высокотехнологичного производства. При этом министерство продолжало предоставлять субсидии, в том числе организациям, имеющим признаки банкротства. В дальнейшем такие договоры расторгались, и в результате сумма, не использованная Минобрнауки, составила почти 300 миллионов рублей.
В вузах были выявлены и другие нарушения. Например, в условиях необеспеченности студентов местами в общежитиях обнаружены факты предоставления мест на длительные сроки сторонним лицам. Зачастую помещения общежитий используются вузами в качестве гостиниц. Также установлены факты завышения платы за проживание в общежитиях. Рядом образовательных организаций закрепленное за ними федеральное имущество используется неэффективно, а часть зданий и помещений не используется вообще. Одни объекты не поставлены на баланс, тогда как снесенные здания, наоборот, продолжают числиться на балансе учреждений.
В зоне особого внимания остается контроль за расходованием бюджетных средств на культуру и развитие внутреннего туризма. Проверка ФГБУК «Царское Село» показала, что без соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств израсходованы средства на сумму более 6 миллионов рублей. Кроме того, учреждением культуры «Царское Село» не осуществлена государственная регистрация права оперативного управления в отношении 44 объектов. Отдельными арендаторами объектов музея не оформлены охранные обязательства, предусмотренные законодательством. В ходе проверки музея-заповедника «Петергоф» выявлены нарушения законодательства в области лицензирования отдельных видов деятельности и сохранения объектов культурного наследия. ФГУП «Цирк на Вернадского» оплатил невыполненные работы на сумму 7,9 миллиона рублей. По результатам проверки из указанной суммы 6,2 миллиона рублей были возвращены в бюджет.
В 2013 году было проведено экспертно-аналитическое мероприятие по мониторингу исполнения постановления Правительства РФ о создании туристического кластера на Северном Кавказе. Нами сделан вывод, что меры, принятые Минэкономразвития России для реализации проекта, являются недостаточными. Например, не налажено взаимодействие с субъектами РФ и муниципалитетами в части решения земельных и имущественных вопросов, не заключены необходимые соглашения с управляющей компанией «Курорты Северного Кавказа». Отмечу, что за время существования акционерного общества «Курорты Северного Кавказа» в его уставный капитал из федерального бюджета было направлено около 19 миллиардов рублей, из других источников — 350 миллионов рублей. Не завершена работа по заключению соглашений об управлении особыми экономическими зонами туристско-рекреационного кластера. Управляющая компания не принимает достаточных мер для реализации имеющихся соглашений. Сложившаяся ситуация привела к тому, что значительная часть средств уставного капитала размещается на депозитных счетах, а инвестиционная деятельность практически не осуществляется.
— В 2013 году завершено экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ реализации приоритетного национального проекта „Здоровье“ в период с 2011 по I полугодие 2013 года». На коллегии Счетной палаты РФ вы отметили риск неэффективного использования 132,5 миллиона рублей. В связи с какими факторами возник этот риск?
— Результаты этого мероприятия рассмотрены коллегией Счетной палаты в конце 2013 года. Действительно, были отмечены риски неэффективного использования в 2013 году средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий в рамках нацпроекта. Связано это с тем, что Министерство здравоохранения РФ несвоевременно заключило соглашения по перечислению субсидий бюджетам регионов на софинансирование отдельных мероприятий по нацпроекту, таких как обследование населения с целью выявления туберкулеза, лечения больных туберкулезом, мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при ДТП, а также больным с онкологическими заболеваниями, по формированию здорового образа жизни у населения, включая сокращение потребления алкоголя и табака. В результате по состоянию на 1 ноября 2013 года средства в региональные бюджеты не были перечислены.
Кроме того, на 1 ноября 2013 года Минздравом не были проведены торги по организации информационно-коммуникационной кампании, методической и информационной поддержке нацпроекта, в том числе по такому актуальному направлению, как формирование здорового образа жизни у населения. Поэтому на коллегии Счетной палаты было обращено внимание на высокую вероятность неэффективного использования более 130 миллионов рублей.
— Какие еще выводы сделала Счетная палата по итогам мероприятия?
— Например, расходы на денежные выплаты участковым врачам-терапевтам, участковым врачам-педиатрам, врачам общей (семейной) практики и медицинским сестрам, работающим с врачами, а также медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи с 2013 года включены в систему тарифов на оплату медицинской помощи в рамках территориальных программ обязательного медицинского страхования за счет субвенций ФОМС. Однако соответствующие изменения в нормативные правовые акты, касающиеся методики расчета тарифов на оплату медицинской помощи, Минздравом России не были внесены своевременно, а регионы это сделали только во втором квартале 2013 года. В результате в первом квартале 2013 года снизился уровень зарплаты медработников.
Кроме того, установлено, что на федеральном уровне отсутствует единая методика расчета стоимости медицинских услуг. Поэтому в регионах, даже расположенных по соседству, стоимость диспансеризации различается. Например, средняя стоимость одного законченного случая углубленной диспансеризации подростков (14 лет) в 2013 году в Калужской области составила более 2,4 тысячи рублей, а в Брянской области — почти в два раза меньше: от 1,2 до 1,35 тысячи рублей.
— В каких российских регионах нарушений было выявлено больше всего? Какого плана эти нарушения?
— Не буду расставлять регионы по ранжиру. Хотя результаты проведенных комплексных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с учетом данных статистики позволяют это сделать. Основная группа выявленных нарушений связана с несоблюдением положений Бюджетного и Градостроительного кодексов, нарушением законодательства в сфере размещения госзаказа, несоблюдением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, а также с неэффективным управлением, распоряжением и использованием государственной (муниципальной) собственности и несоблюдением условий по предоставлению регионам субсидий. Проверкой целевого и эффективного использования бюджетных средств, направленных на пополнение библиотечного фонда общеобразовательных учреждений, в Астраханской, Вологодской областях и Ставропольском крае установлены факты нарушения законодательства и неэффективного расходования средств при проведении централизованных закупок учебников.
При реализации мероприятий приоритетного национального проекта «Здоровье» чаще других нарушений регистрировалось несоблюдение условий соглашений, заключенных между Минздравом России и органами исполнительной власти. Это касается Псковской, Московской, Смоленской, Тамбовской, Новосибирской, Мурманской, Челябинской областей и Республики Калмыкия.
— На ваш взгляд, нарушения при расходовании государственной казны чаще связаны с коррупционной мотивацией или непреднамеренными ошибками? Как часто материалы проводимых проверок передаются в правоохранительные органы?
— Нарушения при расходовании бюджетных средств связаны скорее с непрофессионализмом, а также халатностью (неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе) и злоупотреблением полномочиями (исполнение лицом, выполняющим управленческие функции в организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц), что в итоге и приводит к разбазариванию денег. К непреднамеренным ошибкам, как правило, приводит отсутствие инструктивных и методических материалов в части конкретизации возможного направления расходования средств.
При наличии данных, указывающих на признаки состава преступления, мы направляем материалы в компетентные правоохранительные органы для принятия дальнейших правовых решений. Так, по результатам проведенных в 2013 году контрольных мероприятий материалы девяти из них направлены в Генеральную прокуратуру РФ и Следственный комитет РФ, трех — в МВД России, одного — в ФСБ России.
— Согласно новому закону в функции Счетной палаты входит экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств. Работа по проведению экспертиз уже началась?
— Еще в конце 2013 года из Государственной думы и Правительства России в Счетную палату начали поступать законопроекты и проекты других нормативных документов. Зачастую разрабатываемые проекты несут риски недостижения целей и задач, поставленных стратегическими документами и майскими указами Президента России в связи с несбалансированностью бюджетов, неполным освоением или неэффективным использованием бюджетных средств.
Кроме того, в рамках своей компетенции мы рассматриваем законопроекты, напрямую не связанные с государственными расходными обязательствами, но регулирующие отношения в области здравоохранения, культуры, сфере образования, а также опеки и попечительства, воспитания и защиты детей, социальной поддержки и защиты обучающихся в образовательных организациях.
Например, совсем недавно были рассмотрены законопроекты о внесении изменений в Семейный кодекс по вопросам усыновления российских детей иностранными гражданами и восстановления усыновителей в родительских правах. В результате нами были сделаны существенные замечания и даны предложения по доработке законопроектов.
Счетной палатой были поддержаны законопроекты, действия которых направлены на улучшение медицинского и социального обслуживания отдельных категорий граждан, в том числе ветеранов и сельских жителей. В то же время Счетная палата рекомендовала доработать ряд законопроектов, содержащих риски ухудшения медицинского обслуживания населения. В обязательном порядке рассматриваются законопроекты, регламентирующие бюджетный процесс. Это изменения в Бюджетный, Административный, Земельный и другие кодексы, а также в проекты законов о федеральном бюджете.
— В заключении Счетной палаты на проект федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов содержится критика государственных программ Российской Федерации. Что вы можете сказать о программах «Развитие образования» и «Развитие здравоохранения» на
— Результаты анализа этих программ свидетельствуют о незавершенности их формирования. Госпрограммы содержат несколько вариантов реализации, существенно различающихся как по объемам финансирования, так и по планируемым результатам. Кроме того, ответственными исполнителями допускаются нарушения при формировании и утверждении планов реализации госпрограмм. Ряд показателей и индикаторов эффективности реализации мероприятий госпрограмм нуждается в существенной корректировке и введении дополнительных показателей, характеризующих реальный вклад участников программы в осуществление мероприятий. Анализ также показал, что содержание государственных программ не соответствует параметрам федерального бюджета на
В нашем заключении отмечено, что госпрограмма «Развитие здравоохранения» представляет собой совокупность отдельных мероприятий и федеральных целевых программ, не связанных между собой общим содержанием. Не учтены результаты мероприятий, проведенных ранее, например региональных программ модернизации здравоохранения. Кроме того, отсутствует взаимосвязь между госпрограммами. Например, Федеральной службе исполнения наказаний по программе «Развитие здравоохранения» предусматриваются бюджетные средства для лечения больных туберкулезом. Однако ФСИН России не является участником госпрограммы «Развитие здравоохранения». В то же время по госпрограмме «Юстиция» реализуются мероприятия по оказанию медицинской помощи осужденным и лицам, заключенным под стражу. Анализ источников финансирования госпрограммы «Развитие образования» показал, что на бюджеты регионов приходится 83 процента всего объема финансовых средств. При этом средства федерального бюджета в основном направляются на финансирование высшего профессионального образования. Полномочиями по организации и финансовому обеспечению дошкольного, общего, дополнительного и среднего профессионального образования наделены органы исполнительной власти регионов и местного самоуправления, бюджеты которых зачастую не обеспечивают растущие объемы обязательств. Поэтому существует риск недостижения целей, определенных майскими указами президента. Счетная палата в целях оптимизации расходования средств федерального бюджета рекомендовала доработать государственные программы.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
