Программно-целевое управление в Себежском районе

Задачи формирования программного бюджета и целевого планирования деятельности органов власти и учреждений получили свое логическое развитие с принятием новой редакции Бюджетного кодекса1, законодательно закрепившей обязательность формирования бюджета на основе государственных и муниципальных программ. Министерством финансов РФ подчеркивается, что муниципальные программы по своему содержанию должны стать формой планирования деятельности органов власти и отражать мероприятия по достижению целей социально-экономического развития.Псковская область в числе первых приступила к решению задачи по переходу на формирование муниципальных программ, а следовательно, и к решению вопроса интеграции процессов стратегического и бюджетного планирования на уровне муниципальных образований. Себежский район Псковской области, выступив инициатором проекта, стал первым среди муниципалитетов области, где уже принят программный бюджет, утверждены муниципальные программы, решены другие задачи проекта, направленные на повышение эффективности деятельности органов власти и эффективности расходования бюджетных средств. О ходе проекта и наиболее значимых его результатах рассказывает Станислав Анатольевич ПОПЛАВСКИЙ, начальник финансового управления администрации Себежского района.

Задача объединения процессов стратегического, программно-целевого и бюджетного планирования поступательно решается в течение достаточно долгого периода времени. При этом степень ее реализации на всех уровнях управления бюджетной сферы находится в широком диапазоне. В частности, на уровне местного самоуправления приходится решать целый комплекс задач — от разработки новых правил и методов планирования до их адаптации к действительности.

При этом временные рамки проекта по переходу к новым правилам программно-целевого планирования ограничены периодом формирования проекта бюджета. По сути, за то время, за которое раньше надо было лишь сформировать бюджет, в новых условиях, причем в основном на финансовые органы, ложится ответственность по координации стратегического, программно-целевого и бюджетного планирования.

Кроме того, переход к программным принципам планирования предполагает, во-первых, переработку нормативной базы, в том числе:

• правил планирования бюджета;
• порядка формирования целевых программ;
• порядков формирования смет КУ и ПФХД АУ/БУ и т. п.

Во-вторых, пересмотр видов деятельности, включая показатели результативности. И наконец, в-третьих, проведение ревизии и модернизации действующих целевых программ — ДЦП и ВЦП — в соответствии с новыми правилами. Здесь же большой основополагающей задачей становится формирование новых муниципальных программ и формирование сис­темы целей.

Понятно, что без комплексного переобучения также не обойтись. Обучение должны пройти все: финансисты, экономисты, бухгалтеры, руководители всех уровней управления и, что важно, депутаты. В таких условиях не вызывает сомнения необходимость решения поставленных задач совместно со специалистами, обладающими практикой реализации полномасштабных проектов, и в первую очередь обладающими опытом решения вопросов методологического характера.

В Себежском районе Псковской области переход к программно-целевым методам управления осуществлялся по проектному принципу. Методологическое и технологическое сопровождение проекта обеспечила компания «Р.О.С.Т.У.». Также компания взяла на себя и организационные вопросы, такие, например, как контроль за своевременностью подготовки НПА, корректностью и своевременностью подготовки данных всеми участниками проекта, отлаживанием новых взаимосвязей между участниками проекта.

Содержание проекта в разрезе стадий его реализации

На первом методологическом этапе были разработаны и утверждены новые правила планирования всех трех взаимосвязанных процессов:

• правила построения системы целеполагания (правила стратегического планирования);
• правила программно-целевого планирования деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений;
• правила формирования программного бюджета.Для этого изначально была проведена экспертиза муниципальных правовых актов Себежского района, представленных в таблице. Полученные результаты экспертизы выявили противоречия в существующей системе целеполагания и в утвержденных нормативных правовых актах, такие как:

• отсутствие однозначной взаимосвязи целей на всех уровнях и, как следствие, продуманных механизмов реализации (достижения) целей;
• существование в рамках одной цели не взаимосвязанных между собой объектов управления;
• отсутствие комплекса целевых индикаторов, позволяющих оценить достижение запланированных целей в заданный период времени.

Большое внимание на данном этапе было уделено методологическому обучению. Применению новых правил планирования обучались в первую очередь принимающие решения лица — безусловные участники проекта внедрения программно-целевых принципов управления. Обучение проводилось группами, сформированными в зависимости от занимаемых ключевых позиций в процессах стратегического, программно-целевого и бюджетного планирования. Как итог этапа в соответствии с требованиями законодательства РФ и новыми процессами были доработаны муниципальные правовые акты Себежского района, созданы условия по реализации задачи объединения стратегического, бюджетного и программно-целевого планирования.

На втором этапе была проведена апробация новых Правил программно-целевого планирования на базе программы для ЭВМ «БИС-СБОР». Прежде всего экспертной группой компании «Р.О.С.Т.У.» сформирована система целеполагания Себежского муниципального района на основе реальных данных — от стратегических целей до мероприятий целевых программ. В результате формирования системы целеполагания определена одна стратегическая цель, четыре стратегических задачи, девять тактических целей, 17 тактических задач. На ее основе определен перечень муниципальных целевых программ и подпрограмм Себежского района. Так, каждая тактическая цель реализуется муниципальной целевой программой, а каждая тактическая задача — подпрограммой муниципальной целевой программы.

Пример системы целей

В качестве примера приведем фрагмент системы целей Себежского района. Стратегическая цель «Рост благосостояния и качества жизни населения муниципального образования Себежский район» достигается решением в том числе стратегической задачи «Развитие человеческого потенциала муниципального образования Себежский район». Тактическая цель «Обеспечение доступности и качества образования, повышение эффективности реализации молодежной политики в Себежском районе», сформированная в рамках реализации данной стратегической задачи, реализуется муниципальной программой «Развитие образования и молодежной политики», администратором которой выступает администрация Себежского района (ГРБС) в лице отдела образования.

В качестве целевых индикаторов муниципальных программ использованы целевые индикаторы соответствующих тактических целей. В частности, целевыми индикаторами муниципальной программы «Развитие образования и молодежной политики» определены «Средний балл выпускников общеобразовательных учреждений по результатам единого государственного экзамена по обязательным предметам (балл)», «Удовлетворенность населения качеством общего образования (% от числа опрошенных)» и т. д.

В рамках указанной муниципальной программы сформированы две подпрограммы, а именно «Молодежная политика» и «Дошкольное, общее и дополнительное образование», которые в свою очередь декомпозированы на ведомственные целевые программы. Так, ведомственная целевая программа «Дошкольное образование» реализует ведомственную цель «Организация предоставления доступного и качественного дошкольного образования» и содержит в себе весь комплекс мероприятий, муниципальных услуг и работ, а также публично-нормативных обязательств и муниципальных функций, связанных с дошкольным образованием. Расчет стоимости каждого мероприятия (услуги, работы) стал основой для определения финансового обеспечения целевой программы. При этом в расчете стоимости принимали участие все подведомственные учреждения. Расчет осуществлялся на основе доведенных до каждого из учреждений проектов муниципальных заданий с учетом предельных объемов бюджетных ассигнований и правил определения стоимости по отдельным видам деятельности.

Выводы и задачи

В результате применения такого порядка планирования сформирован бюджет Себежского муниципального района на 2014–2016 годы — 100-процентно программный. Бюджет создан на базе девяти муниципальных программ и 17 подпрограмм. Таким образом, за достаточно короткий период времени (проект начат и завершен одновременно с формированием и утверждением бюджета на 2014–2016 годы) пройден весь цикл стратегического, программно-целевого и бюджетного планирования.

По результатам проекта можно сделать вывод, что процесс перехода на эффективное программное бюджетирование в муниципальных образованиях, возможно, займет существенно большее время, чем предполагалось разработчиками новой редакции Бюджетного кодекса. К факторам риска прежде всего относятся не столько сложности технологического характера, автоматизации новых процессов, сколько концептуальные, методологические изменения в процессах управления. Так, в нашем проекте доля методологических работ составила порядка 90%. При этом 80% из них было выполнено непосредственно привлеченными экспертами. Таким образом, муниципальным образованиям при подготовке к переходу на программно-целевые методы планирования необходимо учитывать роль квалифицированных методологов, имеющих опыт реализации аналогичных проектов. Обязательность их участия — залог успешности проекта.

В числе наших ближайших задач — разработка пакета нормативных актов в части мониторинга достижения целей и оценки эффективности расходования бюджетных средств, продолжение обучения руководителей и специалистов бюджетной сферы практическому применению новых методов программно-целевого планирования, закрепление пройденного материала на практике при планировании нового бюджетного и стратегического цикла. Особое внимание должно быть уделено применению результатов бюджетирования в новом финансовом году, определению критериев эффективности расходования бюджетных средств.