Задача объединения процессов стратегического, программно-целевого и бюджетного планирования поступательно решается в течение достаточно долгого периода времени. При этом степень ее реализации на всех уровнях управления бюджетной сферы находится в широком диапазоне. В частности, на уровне местного самоуправления приходится решать целый комплекс задач — от разработки новых правил и методов планирования до их адаптации к действительности.
При этом временные рамки проекта по переходу к новым правилам программно-целевого планирования ограничены периодом формирования проекта бюджета. По сути, за то время, за которое раньше надо было лишь сформировать бюджет, в новых условиях, причем в основном на финансовые органы, ложится ответственность по координации стратегического, программно-целевого и бюджетного планирования.
Кроме того, переход к программным принципам планирования предполагает, во-первых, переработку нормативной базы, в том числе:
- правил планирования бюджета;
- порядка формирования целевых программ;
- порядков формирования смет КУ и ПФХД АУ/БУ и т. п.
Во-вторых, пересмотр видов деятельности, включая показатели результативности. И наконец, в-третьих, проведение ревизии и модернизации действующих целевых программ — ДЦП и ВЦП — в соответствии с новыми правилами. Здесь же большой основополагающей задачей становится формирование новых муниципальных программ и формирование системы целей.
Понятно, что без комплексного переобучения также не обойтись. Обучение должны пройти все: финансисты, экономисты, бухгалтеры, руководители всех уровней управления и, что важно, депутаты. В таких условиях не вызывает сомнения необходимость решения поставленных задач совместно со специалистами, обладающими практикой реализации полномасштабных проектов, и в первую очередь обладающими опытом решения вопросов методологического характера.
В Себежском районе Псковской области переход к программно-целевым методам управления осуществлялся по проектному принципу. Методологическое и технологическое сопровождение проекта обеспечила компания «Р.О.С.Т.У.». Также компания взяла на себя и организационные вопросы, такие, например, как контроль за своевременностью подготовки НПА, корректностью и своевременностью подготовки данных всеми участниками проекта, отлаживанием новых взаимосвязей между участниками проекта.
Содержание проекта в разрезе стадий его реализации
На первом методологическом этапе были разработаны и утверждены новые правила планирования всех трех взаимосвязанных процессов:
- правила построения системы целеполагания (правила стратегического планирования);
- правила программно-целевого планирования деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений;
- правила формирования программного бюджета.Для этого изначально была проведена экспертиза муниципальных правовых актов Себежского района, представленных в таблице. Полученные результаты экспертизы выявили противоречия в существующей системе целеполагания и в утвержденных нормативных правовых актах, такие как:
- отсутствие однозначной взаимосвязи целей на всех уровнях и, как следствие, продуманных механизмов реализации (достижения) целей;
- существование в рамках одной цели не взаимосвязанных между собой объектов управления;
- отсутствие комплекса целевых индикаторов, позволяющих оценить достижение запланированных целей в заданный период времени.
Большое внимание на данном этапе было уделено методологическому обучению. Применению новых правил планирования обучались в первую очередь принимающие решения лица — безусловные участники проекта внедрения программно-целевых принципов управления. Обучение проводилось группами, сформированными в зависимости от занимаемых ключевых позиций в процессах стратегического, программно-целевого и бюджетного планирования. Как итог этапа в соответствии с требованиями законодательства РФ и новыми процессами были доработаны муниципальные правовые акты Себежского района, созданы условия по реализации задачи объединения стратегического, бюджетного и программно-целевого планирования.
На втором этапе была проведена апробация новых Правил программно-целевого планирования на базе программы для ЭВМ «БИС-СБОР». Прежде всего экспертной группой компании «Р.О.С.Т.У.» сформирована система целеполагания Себежского муниципального района на основе реальных данных — от стратегических целей до мероприятий целевых программ. В результате формирования системы целеполагания определена одна стратегическая цель, четыре стратегических задачи, девять тактических целей, 17 тактических задач. На ее основе определен перечень муниципальных целевых программ и подпрограмм Себежского района. Так, каждая тактическая цель реализуется муниципальной целевой программой, а каждая тактическая задача — подпрограммой муниципальной целевой программы.
Пример системы целей
В качестве примера приведем фрагмент системы целей Себежского района. Стратегическая цель «Рост благосостояния и качества жизни населения муниципального образования Себежский район» достигается решением в том числе стратегической задачи «Развитие человеческого потенциала муниципального образования Себежский район». Тактическая цель «Обеспечение доступности и качества образования, повышение эффективности реализации молодежной политики в Себежском районе», сформированная в рамках реализации данной стратегической задачи, реализуется муниципальной программой «Развитие образования и молодежной политики», администратором которой выступает администрация Себежского района (ГРБС) в лице отдела образования.
В качестве целевых индикаторов муниципальных программ использованы целевые индикаторы соответствующих тактических целей. В частности, целевыми индикаторами муниципальной программы «Развитие образования и молодежной политики» определены «Средний балл выпускников общеобразовательных учреждений по результатам единого государственного экзамена по обязательным предметам (балл)», «Удовлетворенность населения качеством общего образования (% от числа опрошенных)» и т. д.
В рамках указанной муниципальной программы сформированы две подпрограммы, а именно «Молодежная политика» и «Дошкольное, общее и дополнительное образование», которые в свою очередь декомпозированы на ведомственные целевые программы. Так, ведомственная целевая программа «Дошкольное образование» реализует ведомственную цель «Организация предоставления доступного и качественного дошкольного образования» и содержит в себе весь комплекс мероприятий, муниципальных услуг и работ, а также публично-нормативных обязательств и муниципальных функций, связанных с дошкольным образованием. Расчет стоимости каждого мероприятия (услуги, работы) стал основой для определения финансового обеспечения целевой программы. При этом в расчете стоимости принимали участие все подведомственные учреждения. Расчет осуществлялся на основе доведенных до каждого из учреждений проектов муниципальных заданий с учетом предельных объемов бюджетных ассигнований и правил определения стоимости по отдельным видам деятельности.
Выводы и задачи
В результате применения такого порядка планирования сформирован бюджет Себежского муниципального района на
По результатам проекта можно сделать вывод, что процесс перехода на эффективное программное бюджетирование в муниципальных образованиях, возможно, займет существенно большее время, чем предполагалось разработчиками новой редакции Бюджетного кодекса. К факторам риска прежде всего относятся не столько сложности технологического характера, автоматизации новых процессов, сколько концептуальные, методологические изменения в процессах управления. Так, в нашем проекте доля методологических работ составила порядка 90%. При этом 80% из них было выполнено непосредственно привлеченными экспертами. Таким образом, муниципальным образованиям при подготовке к переходу на программно-целевые методы планирования необходимо учитывать роль квалифицированных методологов, имеющих опыт реализации аналогичных проектов. Обязательность их участия — залог успешности проекта.
В числе наших ближайших задач — разработка пакета нормативных актов в части мониторинга достижения целей и оценки эффективности расходования бюджетных средств, продолжение обучения руководителей и специалистов бюджетной сферы практическому применению новых методов программно-целевого планирования, закрепление пройденного материала на практике при планировании нового бюджетного и стратегического цикла. Особое внимание должно быть уделено применению результатов бюджетирования в новом финансовом году, определению критериев эффективности расходования бюджетных средств.
