Эволюция способов доведения официальных документов и информации до сведения населения в России мало чем отличается от опыта зарубежных стран. Сначала было зачитывание глашатаями на специальных местах, обычно на центральной площади города, села, указов, приказов, постановлений, а также вывешивание копий для всеобщего обозрения. Затем, несколько сот лет назад, появились печатные СМИ — газеты, журналы, бюллетени. Этот способ в России был основным до самого недавнего времени, несмотря на очевидную архаичность и неудобство для граждан: получение официальных текстов нормативных правовых документов в подписных изданиях или путем прочтения и копирования газет и журналов в библиотеке весьма затратное занятие как по времени, так и финансово.
Первый шаг
Органы местного самоуправления Дудинки с 2009 года начали предпринимать попытки официально публиковать муниципальные нормативные правовые акты на интернет-сайте, зарегистрированном как электронное СМИ. Чтобы понять легитимность данного начинания, были разосланы запросы в ряд государственных краевых и федеральных органов власти. Отовсюду, хотя и с большим опозданием, были получены ответы, суть которых сводилась к одному: публиковать в электронных СМИ можно, но вступать в силу правовые акты будут только после их размещения в печатных СМИ. Такая позиция основывалась на якобы недоступности для большинства граждан интернета, в том числе финансовой недоступности (нет средств на оплату подключения к сети и покупку компьютера), а также на неумении многих граждан работать на компьютере. В большинстве ответов были ссылки на явно устаревшее разъясняющее письмо Государственной думы начала
Наши аргументы в пользу публикации в электронных СМИ были следующими. Во-первых, небольшое количество подписчиков и покупателей «Парламентской газеты», «Российской газеты», Собрания законодательства Российской Федерации, а в Дудинке газеты «Таймыр» по сравнению с общей численностью дееспособных граждан в России и Дудинке. Количество активных пользователей интернета во много раз превышает количество подписчиков указанных печатных изданий.
Во-вторых, задержки при доставке печатных изданий могут составлять несколько дней, а в районах Крайнего Севера, где и расположен наш город, — несколько недель. Все это время правовой акт, вступивший в силу с момента опубликования, недоступен для граждан. Так не проще ли официально опубликовывать документы в электронных СМИ, организовав к ним бесплатный доступ в библиотеках, а также через инфоматы и прочие общедоступные устройства? Тем более что Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №
Третий аргумент мы особенно не афишировали, но он, конечно, известен: странно дотационному муниципальному бюджету тратить значительные средства на оплату печатной площади в газете, которую читают
Второй шаг
Осенью 2011 года был подписан Федеральный закон №
Поэтому администрация города немедленно начала готовить пакет документов на регистрацию официального сайта муниципального образования www.gorod-dudinka.ru в качестве электронного СМИ. Параллельно были разосланы запросы в органы государственной власти, такие как правительство Красноярского края, Министерство регионального развития РФ, Государственную думу. Писали мы и в ассоциации межмуниципального сотрудничества. Каково же было наше удивление, когда пришли те же ответы, что и два года назад. Однако на этот раз мы решили не дожидаться, пока государственные органы осмыслят федеральный закон, и направили документы в Роскомнадзор. Ответ не порадовал: администрации города Дудинки было отказано в регистрации сетевого средства массовой информации, что привело к судебному разбирательству.
Предметом разбирательства стала свобода СМИ. Закон «О средствах массовой информации» закрепляет три основополагающих принципа. Один из них гласит, что в Российской Федерации учреждение средств массовой информации не подлежит ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством РФ о СМИ (ст. 1 Закона «О средствах массовой информации»). Сетевое издание — это одно из разновидностей СМИ. И, как на любое средство массовой информации, на него распространяются положения о регистрации СМИ. Согласно статье 7 Закона «О средствах массовой информации» учредителем (соучредителем) средства массовой информации вправе быть гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган.
Единственным аргументом Роскомнадзора в обоснование отказа стал пункт 7 статьи 17 Федерального закона №
Закон «О средствах массовой информации» предусмотрел исчерпывающий перечень лиц, которые не могут быть учредителями средства массовой информации. Перечень содержится в статье 7 данного закона, и в него включены:
гражданин, не достигший
объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, деятельность которых запрещена по закону;
гражданин другого государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно в РФ.
Таким образом, Роскомнадзор и суд приравняли органы местного самоуправления к лицам, которым в целях общественной безопасности запрещено учреждать СМИ. Абсурдным является тот факт, что Роскомнадзор все же допускает создание сетевого издания любым муниципальным учреждением. Так и поступили органы местного самоуправления Дудинки, оформив сайт правовой информации на городскую библиотеку.
Кстати, обсуждался вариант передачи права на доменное имя официального сайта муниципального образования (www.gorod-dudinka.ru) городской библиотеке, чтобы не обслуживать два сайта. Однако пока было принято решение не рисковать: в Федеральном законе №
Третий шаг
Итак, полгода ушло на переписку, суд, повторную подачу документов от лица библиотеки, но все же 6 июля 2012 года были впервые опубликованы муниципальные правовые акты на официальном сайте правовой информации города Дудинки, адрес www.pravo-dudinka.ru. За две недели до этого городской совет утвердил порядок официального опубликования нормативных правовых актов города Дудинки, в котором предусмотрен ряд мер для защиты прав и интересов граждан, не имеющих доступа к интернету.
Во-первых, было учреждено периодическое печатное издание «Вестник нормативных правовых актов города Дудинки» для официального опубликования нормативных правовых актов и официальных сообщений. Он является ежемесячным официальным периодическим печатным изданием, издается пятого числа каждого месяца и содержит подлежащие опубликованию нормативные правовые акты и сообщения за предыдущий месяц.
Вестник распространяется бесплатно. В обязательном порядке печатное издание направляется в центральную городскую библиотеку, территориальные отделы администрации города и библиотеки удаленных поселков, прокуратуру и районный совет депутатов. Экземпляры вестника выдаются любому обратившемуся, но такие случаи чрезвычайно редки — минимального тиража всегда хватало для всех желающих, допечатывать тираж не пришлось ни разу. Верстка и печать вестника осуществляется силами отдела общественных связей администрации города. Таким образом, вестник хранится во множестве мест, доступен всем гражданам бесплатно, надежно дублирует официальный сайт правовой информации, что позволяет не беспокоиться по поводу временных технических сбоев в работе сайта, которых, надо сказать, до сих пор не случалось.
Во-вторых, для тех, кто привык узнавать городские новости из газеты, краткая информация об опубликованных на сайте правовых актах подлежит размещению в районной газете «Таймыр» не реже чем два раза в месяц. Печатаются наименование правового акта, его дата и номер, дата первого официального опубликования, может быть размещена краткая информация о содержании правового акта. Следует отметить, что необходимая для этого газетная площадь сократилась в десятки раз, а дата размещения информации в газете перестала быть критичной.
Положительные отзывы граждан о работе официального сайта правовой информации позволяют надеяться, что мы все сделали правильно, в том числе и в технической части. Непосредственно на сайте правовой информации хранятся только опубликованные документы в хронологическом порядке, в PDF-формате — в том виде, в котором были подписаны. Документы можно скачать, а также легко оформить подписку на e-mail рассылку и RSS-ленту. Для граждан, которые действительно заинтересованы в регулярном оперативном получении информации об опубликованных документах, подписка — очень удобный вариант.
Кроме того, на сайте представлены еще четыре гиперссылки: проекты правовых актов, НПА городского совета, НПА администрации города, порядок обжалования НПА. Все они ведут на официальный сайт города — в раздел «Официальные документы». Здесь с помощью фильтров можно легко разыскать правовой акт по реквизитам, узнать, не утратил ли он силу, а также скачать инкорпорированную версию — текст в последней редакции, если документ изменялся. Это очень важно, поскольку пользователь может найти документ по названию, но он должен быть уверен, что его не изменили впоследствии. Этот сервис, присущий таким правовым системам, как Консультант-плюс или Гарант, реализован далеко не на всех сайтах федеральных органов государственной власти и тем более сайтах субъектов РФ.
Администрирование официального сайта правовой информации и главного официального сайта муниципального образования производится одним и тем же программистом администрации города. Это позволяет добиться максимальной согласованности содержания сайтов, а также оперативно реагировать на предложения пользователей. Главным редактором сетевого СМИ также традиционно назначен начальник отдела общественных связей администрации города, так что путаницы при поиске ответственных быть не может, что опять очень удобно.
В завершение стоит отметить, что за время работы официального сайта правовой информации города Дудинки в органы местного самоуправления не поступило ни одной жалобы ни на его работу, ни на отсутствие полных текстов документов в районной газете, зато были положительные отклики. Это убеждает нас, что мы пошли по верному пути. Подтверждением этому стало и то, что немного позднее, в конце 2012 года, после принятия краевого закона нормативные правовые акты Красноярского края стали публиковать на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края.
М. А. Клишина, первый заместитель генерального директора Центра исследования бюджетных отношений, кандидат юридических наук
С правовой точки зрения вопросы публикации муниципальных правовых актов урегулированы в настоящее время весьма слабо и достаточно запутанно. При этом для людей, которые действительно интересуются принимаемыми на муниципальном уровне правовыми актами (а таких сравнительно немного), на сегодняшний день поиск актуальных версий данных документов — непростая задача. Даже на уровне субъектов РФ возникают сложности с поиском такой информации.
МНЕНИЕ
В этой связи проект, реализованный в городе Дудинке, заслуживает особого внимания. Муниципальным образованиям, где в целом остро стоит вопрос о повышении открытости своей деятельности для населения, в частности о выборе оптимального варианта организации доступа к муниципальным правовым актам, решение проблемы, которое нашли в Дудинке, можно рекомендовать для внедрения.
