Администрация президента Барака Обамы, как и администрации его непосредственных предшественников, сконцентрирована на попытках улучшить качество и расширить использование данных о результативности деятельности органов власти. Ее реформы включают следующие мероприятия: оценку реализации Акта о восстановлении и реинвестировании Америки (ARRA), или стимулирующего закона, сокращение или закрытие неэффективных программ, установление ограниченного числа высокоприоритетных краткосрочных целей деятельности, финансирование детализированной оценки программ.
Начиная с 2008 года федеральное правительство США проявляет необычайную активность и реализует беспрецедентные инициативы, призванные стабилизировать экономику. Оно предоставило сотни миллиардов долларов штатам и муниципалитетам, обеспечив их необходимыми доходами в тот момент, когда у них возникли проблемы с собственными доходными источниками. Кроме того, администрация Барака Обамы пытается сделать свой курс более акцентированным на ряде приоритетов, часть которых предполагает расширение роли федерального правительства. Недавняя реформа здравоохранения — это лучший, но далеко не единственный пример данной тенденции. Реализуя эти изменения, администрация последовательно отстаивала принцип прозрачности и подотчетности. Это проявлялось по-разному, например в попытке отследить использование средств, выделенных министерствам и субнациональным правительствам в рамках ARRA; в попытке сделать более прозрачными федеральные целевые расходы, в частности указывая, кто именно их лоббировал; в новой инициативе, объявленной в мае — июне 2009 года и более четко оформленной в федеральном бюджете 2011 года, побуждающей министерства устанавливать «высокоприоритетные цели деятельности».
В данной статье я пытаюсь поместить реформу Обамы в контекст прежних попыток увязки результативности деятельности и бюджетного финансирования, которые предпринимались федеральным правительством за последние 50 лет. Вначале будет описано, что означает такая связь, затем кратко проанализированы исторические добушевские попытки соответствующих реформ, а также оценены успехи и неудачи администрации Буша. Во второй части будут перечислены инициативы администрации Обамы и даны некоторые первые оценки этих реформ (включая связь с предыдущими попытками), а также представлена «дорожная карта» реформ. В заключение я постараюсь сделать ряд выводов, призванных поместить реформы Обамы (по крайней мере то, что мы знаем о них на сегодняшний день) в исторический контекст, и обозначить ключевые управленческие проблемы для БОР.
Наследие информированного бюджетирования в федеральном правительстве
Бюджетирование, ориентированное на результат, — это термин, который разные люди воспринимают по-разному. Поэтому одна из проблем, на которую наталкиваются попытки описать связь между данными о результативности и бюджетом, заключается как раз в терминологии. Пол Познер и Дэнис Л. Фантон предлагают полезную типологию стратегий БОР, которые могут варьироваться от обычных наглядных иллюстраций до «финансирования по результатам деятельности» (где средства распределяются на основе некоторой формулы, учитывающей результативность) и «разработки бюджета исходя из конечного результата» (где акцент сделан на «приобретении» конечных результатов, а не финансировании отдельных министерств и программ). Такая классификация демонстрирует весь спектр возможных связей результативности и бюджета, как и тех препятствий, которые могут помешать реализации реформ.
Как я уже писал в одной из своих статей, то, что обычно именуют бюджетированием, ориентированным на результат, правильнее было бы называть информированным бюджетированием. Такая смысловая казуистика на самом деле полезна. Слишком многие сторонники интеграции информации о результативности и бюджетирования — как это выглядит со стороны — выступают за формализованный подход, поэтому может показаться, что они настаивают на замене бюджетирования как политического процесса некоей новой парадигмой — финансированием в зависимости от результата. А с такой постановкой вопроса многие ученые (например, политологи) не соглашаются.
Необходимость в таких спорах отпадет сама собой, если мы перестанем производить впечатление людей, желающих исключить из бюджетного процесса всякую политику и заменить ее формулами. Вместо этого следует проповедовать подход, при котором данные о результативности становятся частью правительственного бюджетного процесса, но не как регулирующая информация, а скорее как некая вводная для соответствующих политических процедур. Принципы информированного бюджетирования включают выработку релевантной информации о результативности и ее доступность при принятии бюджетных решений, но отнюдь не предполагают автоматическое распределение ассигнований исходя из результативности. Итак, мы утверждаем, что данные о результативности должны существовать и что такая информация может использоваться в бюджетном процессе. Возникает два вопроса: какого рода данные и где именно они должны использоваться и для чего?
Вопрос, связанный с выработкой необходимой информации, возможно, главный вызов для информированного бюджетирования. Если данные о результативности предназначены для практического использования, чрезвычайно важно, чтобы они реально нам о чем-то говорили. Здесь есть несколько возможных негативных сценариев.
1. Информация вообще ничего не говорит нам о результатах, а скорее просто измеряет активность министерства или программы. То есть мы знаем, что делаем, но не знаем, что получаем на выходе.
2. Мы знаем, что получаем, но не знаем, сколько это стоит. Такая ситуация характерна для бюджетных систем, которые не способны даже измерить затраты, не говоря уже о том, чтобы связать их с достигаемыми результатами.
3. Система испытывает пристрастие к программам с измеримой результативностью и к программам, способным дать результаты в краткосрочной перспективе. В свою очередь программы, результативность которых оценить сложнее, а также программы, рассчитанные на эффект в долгосрочной перспективе, оказываются в невыгодном положении.
Дискуссии об информированном бюджетировании часто оказываются бесплодными вследствие слишком узкого понимания бюджетного процесса. Даже сами критики использования информации о результативности в федеральном бюджетном процессе, считающие, что это не что иное, как попытка устранить всякую политику из процесса принятия бюджетных решений, явным образом обращают внимание только на два его этапа — президентское бюджетное предложение и процедуру обсуждения бюджета в конгрессе. Столь узкий взгляд на бюджетный процесс мешает нам рассмотреть те многие ситуации, в которых бюджет и информация о результативности должны быть взаимно интегрированы. Важно понять, что существует масса возможностей получать и использовать соответствующие данные на каждой стадии бюджетного процесса:
- разработки бюджета, в ходе которой министерства работают над внутренними бюджетными проектировками и заявками, включаемыми (в результате определенных компромиссов) в президентское бюджетное предложение;
- утверждения бюджета, в ходе которого конгресс и президент вводят в действие законы, позволяющие производить налогообложение и расходы;
- исполнения бюджета, в ходе которого министерства выполняют бюджет с учетом ограничений, установленных конгрессом и администрацией;
- осуществления аудита и анализа, в ходе которых министерства и внешние аудиторы и аналитики определяют, какого эффекта (финансового и производительного) достигли соответствующие бюджетные операции.
Традиционные дискуссии о бюджетировании, ориентированном на результат, крутятся частично вокруг первой стадии — работы президента и Административно-бюджетного управления (OMB), и второй стадии — работы конгресса. Однако более полноценный взгляд на бюджетный процесс позволяет нам увидеть массу возможностей для интеграции бюджета и оценки результативности на любой из этих стадий. Если мы хотим обеспечить бюджетный процесс информацией о результативности, то для такого перехода от традиционного бюджетирования потребуется одновременно добиться доступности полезной информации о стратегических направлениях развития, результатах и затратах и ее фактического использования в ходе принятия решений на каждой из стадий бюджетного цикла.
Ясное понимание этих задач крайне важно для того, чтобы осмыслить попытки реформ, предпринятых федеральным правительством к настоящему времени, а также те вызовы, с которыми сталкивается администрация Обамы в своем стремлении к прозрачности и подотчетности.
БОР до администрации Буша
Многие президентские администрации пытались приложить свою руку к реформам, связанным с оценкой результативности.
Почти 50 лет назад в своем уже ставшем классическом эссе «Путь к программно-целевому бюджетированию: стадии бюджетной реформы» Аллен Шик описал постепенное изменение акцента в бюджетировании. Со временем он смещался с вопросов контроля в начале ХХ века (движение за сметное бюджетирование) к вопросам управления в 1930—50‑х годах (рекомендации комиссий Браунлоу и Гувера), затем к планированию (движение за программный бюджет, воплощенное на федеральном уровне в системе «планирование — программирование — бюджетирование», или Planning-Programming-Budgeting System, PPBS). После реализации PPBS и последующего отказа от нее в
Все эти попытки реформ дали нам несколько уроков. Во-первых, лица, заинтересованные в сохранении статус-кво, не были готовы принять эти реформы как справедливые. Во‑вторых, не удалось достичь широкого консенсуса по вопросам, связанным с информацией о результативности, что затрудняло возможность использования этих данных в ходе принятия решений. В-третьих, реформы затрагивали практически только исполнительную ветвь власти и не пытались как-то задействовать конгресс. В-четвертых, потребность в информации всегда превышала степень ее доступности. Тем не менее этот дефицит заставил правительство активнее заняться вопросами анализа государственной политики.
В
Мода на управление по результатам вернулась в 1990‑е, что выразилось прежде всего в принятии Акта о результатах деятельности правительства (GPRA). Этот акт был инициирован во время президентства Джорджа Буша-старшего, однако в конечном счете принят в 1993 году при Билле Клинтоне и подписан именно им. Акт требовал от министерств разрабатывать стратегические планы, планы деятельности и отчитываться по ним. В то время как конечной целью реформы было использование данных о результативности в бюджетном процессе, главным ее итогом стал прежде всего рост производства таких данных. Администрация Клинтона также развивала самостоятельное направление реформы, воплощенное в Анализе деятельности федерального правительства (National Performance Review), инициированном вице-президентом Альбертом Гором.
Здесь необходимо сделать еще одно замечание. Все перечисленные реформы стало модно ругать как провальные, но, на мой взгляд, это чересчур грубая формулировка. Как правило, подобные оценки делаются на недостаточном временном отдалении от анализируемой реформы, что не позволяет реально оценивать ее эффект, который может заключаться, например, в повышении компетентности правительства в таких вопросах, как стратегическое планирование, оценка результативности и учет затрат. Если посмотреть на эти реформы сквозь призму истории, можно заметить общий восходящий тренд во внимании к проблемам результативности, сохранявшийся в течение всего ХХ века: каждая новая реформа чему-то нас учила, повышала компетентность и делала более вероятным успех будущих усилий. Можно сказать, что попытки реформ администрации Буша отражали ее собственные взгляды и ценности, но все же строились на фундаменте предыдущих реформ, в частности GPRA.
Реформы эпохи Буша
Администрация Буша приступила к выполнению своих обязанностей в начале 2001 года. Она имела собственный набор управленческих приоритетов, сформулированных в Управленческой инициативе президента (PMA, опубликована в сентябре 2001 года).
Инициатива включала пять административных реформ:
1) стратегические инвестиции в человеческий капитал — разработана, чтобы подготовить федеральные министерства к необходимости замены уходящих на пенсию федеральных служащих (к 2010 году должно было уйти на пенсию более 40%);
2) конкурентное привлечение ресурсов — предложена, чтобы расширить использование коммерческих подрядов в тех сферах госуправления, которые не считались по своей природе государственными. PMA ставила целью добиться, чтобы 50% этих коммерческих видов деятельности были в состоянии конкуренции с частными фирмами;
3) улучшение финансовых результатов — концентрировалась главным образом на повышении качества финансового менеджмента, о котором должны были свидетельствовать улучшившиеся результаты аудита;
4) электронное правительство — стремилась учесть общемировые тенденции в повышении качества предоставления услуг за счет использования технических средств;
5) интеграция бюджета и показателей деятельности — разработана, чтобы продолжить повышение качества данных о результативности. При этом распределение ресурсов и управление ими должны быть нацелены на определенные результаты.
Администрация Буша ежеквартально составляла рейтинг 26 структур — федеральных министерств, а также некоторых других важнейших организаций, таких как NASA, Инженерные войска или Смитсоновский институт, оценивая их прогресс по пяти вышеперечисленным направлениям. Оценкой ежеквартально занималось OMB. Использовалась система светофора: зеленый балл означал, что агентство соответствовало всем критериям, желтый и красный свидетельствовали о более низком уровне результативности.
Следующей знаменательной инициативой администрации Буша стала система рейтинговой оценки программ (PART), впервые примененная в бюджетном процессе 2004 финансового года. PART брала в качестве единиц анализа программы, пытаясь определить, смогли ли они достичь заявленных целей.
Важной характеристикой упомянутых программ было то, что к ним должно было быть привязано определенное финансирование, причем сделать это было необходимо на том уровне, где фактически принимались бюджетные решения. Когда PART только стартовала, общепризнанного понятия «программы» на уровне федерального бюджета не существовало. В итоге OMB выделило порядка тысячи программ федерального правительства, используя для этого дискуссии и совещания с федеральными министерствами. В ряде случаев результаты получились довольно странными. Например, министерство образования имело больше программ, чем министерство обороны, хотя бюджет последнего был в десять раз больше. А все расходы министерства по делам ветеранов, связанные со здравоохранением, были включены в единственную программу.
PART использовала вопросник, который запрашивал у министерств характеристики их программ. Вопросник мог включать от 25 до 30 вопросов, охватывающих следующие сферы:
- цель и структуру программы — насколько они ясны и обоснованны (20%);
- стратегическое планирование — устанавливает ли агентство достоверные годовые и долгосрочные цели (10%);
- управление программой — осуществляет ли агентство надлежащий финансовый менеджмент и предпринимает ли оно усилия по улучшению качества программ (20%);
- результаты программы — достигает ли программа результатов, соответствующих ее целям (50%).
Министерства заполняли вопросник (впоследствии они получили возможность делать это онлайн), который затем проверяло и одобряло OMB — иначе говоря, если OMB не было согласно с ведомственной оценкой, у него были полномочия поставить свою. Оцененная таким образом программа попадала в одну из пяти групп в зависимости от количества набранных баллов: эффективная
Оценка реформ эпохи Буша
PART и GPRA впоследствии становились предметом анализа со стороны как самой администрации Буша, так и внешних экспертов. Результаты соответствующих обзоров довольно неоднозначны.
Управленческая инициатива президента (PMA)
Самый простой (но при этом и ложный) способ оценки эффективности PMA заключается в сравнении баллов, выставленных министерствам в 2001 и 2008 годах, то есть в последний год работы администрации Буша. Если воспринимать агрегированные оценки, представленные в табл. 1 буквально, можно подумать, что за семь лет произошли значительные улучшения.
Из таблицы следует, что если при самой первой оценке, проведенной в 2001 году, только одно ведомство получило зеленый балл хотя бы в одной сфере управления (финансовые результаты Национального научного фонда), то в 2008 году число зеленых отметок выросло до 72. То есть если в 2001 году менее 1% баллов были зелеными, то к 2008 году эта доля выросла до 72%. И наоборот, процент красных оценок за этот же период сократился с 85 до 11.
Некоторые министерства продемонстрировали буквально колоссальные улучшения работы. Например, госдепартамент в 2001 году был отмечен красным по всем пяти направлениям, а в 2008 году по каждому получил зеленый. Есть и другие министерства, ставшие полностью зелеными в 2008 году — управление охраны окружающей среды, министерство труда и управление социальной защиты.
Администрация Буша представляла эти данные в качестве доказательства того, что при ней качество государственного управления выросло. Хотя все это и правда говорит о некотором прогрессе, все же по нескольким причинам можно усомниться в том, что он был так уж значителен.
1. Самими оценками можно было манипулировать как вначале (устанавливать их субъективно низкими), так и в конце (субъективно высокими). Не было никакой понятной методологии достижения того или иного балла.
2. Со временем министерства могли научиться представлять информацию таким образом, чтобы получить от OMB наивысший балл.
3. Пожалуй, самое главное: сами стандарты для некоторых из обозначенных сфер деятельности со временем развивались, их требования смягчались, поэтому спустя несколько лет получить зеленый балл стало легче, чем в самом начале.
Система рейтинговой оценки программ (PART)
В то время как для PMA почти не было проведено никаких внешних оценок, PART привлекла большое внимание как внутри, так и за пределами правительства. Причина в том, что OMB пошло на беспрецедентный шаг и разместило выполненные отчеты PART на своем веб-сайте. Это открыло реформу для изучения широкому кругу лиц. Главное бюджетно-контрольное управление провело несколько обзоров PART и ее реализации. Что касается внешних исследователей, то PART стала темой нескольких академических публикаций. Они пытались оценить ее успех, нередко вооружившись для этого одновременно регрессионными статистическими моделями и скепсисом в отношении мотивов администрации Буша. В этих же статьях авторы попытались понять, может ли PART (с изменениями или без таковых) служить фундаментом для будущих реформ.
Как и в случае с PMA, администрация Буша провела собственную оценку PART и представила реформу в положительном свете. В частности, было отмечено, что «за последние 6 лет министерства и OMB провели оценку 1017 федеральных программ, включая 234 повторные оценки. В 2002 году федеральное правительство не имело возможности показать, каких конкретных результатов достигают программы и соответствующее финансирование. Теперь, после 6 лет опыта оценки программ, у правительства есть 6516 показателей результативности, включая 1367 показателей эффективности. Впервые в истории мы собрали все индикаторы деятельности правительства в единую базу данных и открыто отчитываемся по ним на www.ExpectMore.gov».
И вновь, как и в случае с PMA, администрация Буша указывала на улучшение баллов PART как на доказательство успеха реформы. В то время как процент неэффективных программ оставался примерно одинаковым
Независимые эксперты провели несколько оценок PART, которые можно условно разделить на три категории. Первая группа экспертов разделяла цели реформы, но замечала недочеты в ее дизайне или исполнении, негативно сказывающиеся на ее эффективности. Вторая была скорее нейтральной, однако все же приветствовала использование данных PART для решения прикладных вопросов. Третий тип оценок исходил от экспертов, сомневавшихся, что реформа, подобная PART, то есть сосредоточенная на технических, информационных вопросах и игнорирующая политику, вообще может иметь шансы на успех.
В работах, относящихся к первым двум категориям, были сформулированы следующие заключения и предложения на будущее.
1. Необходим более комплексный подход к оценке эффективности деятельности правительства, чем децентрализованный «программный» подход PART.
2. Гораздо больше внимания следует уделить такому вопросу, как передача данных о результативности из исполнительной ветви в конгресс, причем в формате, который был бы полезен в работе членов конгресса и сотрудников его аппарата.
3. Следующей администрации предстоит решить проблему недоверия, которое министерства испытывают к любым попыткам оценить их результативность. Так, они докладывали в Главное бюджетно-контрольное управление, что не верят, что оценки PART адекватно отражают результативность их программ (во многом потому, что инспектирующие работники OMB слишком распылялись между разными направлениями).
4. Таким образом, будущие реформы должны учесть необходимость снизить нагрузку как на OMB, так и на сотрудников министерств. В беседах инспекторы OMB выражали беспокойство, во-первых, по поводу отсутствия времени на адекватные оценки в рамках PART, во-вторых, по поводу того, что им не было четко указано, как распределять время между PART и текущей ревизорской работой. Персонал министерств выражал сомнение, что выгоды от PART стоили всех затраченных усилий.
5. PART была разрекламирована как средство получения информации, которую можно использовать и для улучшения качества программ, и в качестве основания для распределения бюджетных ассигнований. Однако на практике трудно разработать системы оценки, которые бы достигали сразу обеих целей. Кроме того, руководители министерств не могут серьезно относиться к системе, которая поддерживается исполнительной властью, но сталкивается с апатией или враждебностью конгресса.
6. К заслугам PART действительно можно отнести то, что федеральные министерства получили импульс к разработке индикаторов результативности. Однако многое еще предстоит сделать для получения более адекватных индикаторов. Необходимо также понять, каким образом сделать руководителей органов власти реально ответственными за результаты, которые отражают эти индикаторы.
7. Анализ использования PART конгрессом подтверждает впечатление, что реформа коснулась законодателей лишь в вопросах, связанных с обоснованием бюджетов министерств, и что члены конгресса не стремились использовать данные PART, поскольку полагались на свое знание программ министерств. Далее, хотя сотрудники OMB утверждали, что оценки PART не были ангажированными, конгресс этому не верил и сопротивлялся реформе, поскольку был убежден, что администрация интригует против тех программ, которые она не поддерживает по идеологическим мотивам.
8. PART не всегда принимала во внимание различия между разными типами программ и исходила из того, что все они имеют измеримые промежуточные и конечные результаты. Это ставило программы с легко измеримыми результатами в преимущественное положение.
9. PART довольно трудно уживалась с GPRA, хотя министерства (при Буше) просили работать в рамках обеих инициатив одновременно. Иногда индикаторы, использовавшиеся в GPRA, не совпадали с индикаторами, применявшимися в PART, а в ряде случаев они давали противоположные оценки результативности одной и той же программы. Более того, если PART фокусировалась на программах, то GPRA — на министерствах и агентствах.
Берил Радин2 была столь критично настроена по отношению к PART (как, впрочем, и ко всему движению за измерение результативности) во многом из-за того, что реформа якобы исповедовала чисто административный, технологический подход к проблемам государственного управления, игнорируя его демократическое и политическое измерения. Согласно Радин, главная проблема технологического подхода в его убежденности в том, что в конце концов все зависит от правильных данных и веских доказательств. Напротив, считает она, цель управленца заключается не в проведении в жизнь лучшей политики, а в реализации мер, способных обеспечить ему политическое большинство. Она утверждает, что «многие сторонники измерения результативности хотели бы вообще устранить политику из общественного сектора и создать систему принятия решений, основанную на чисто техническом фундаменте».
Подход Обамы к информированному бюджетированию
В ходе своей президентской кампании сенатор Обама призывал реформировать бюджетный процесс таким образом, чтобы можно было сосредоточиться на реально работающих мерах и отбросить неработающие. Он одобрил цели PART, однако заявил, что его администрация реформирует эту систему (не указав, как именно). Первым действием его правительства в этой сфере было сообщение о готовящемся учреждении должности главного исполнительного чиновника. Первый же кандидат президента Нэнси Киллефер вынуждена была снять свою кандидатуру после того, как у нее возникли персональные проблемы с налоговой службой. Затем Обама принял решение назначить на позицию главного исполнительного чиновника и заместителя начальника административного управления OMB Джеффри Зиентса, консультанта по управленческим вопросам. В дополнение к главному исполнительному чиновнику, курирующему вопросы результативности на уровне всего правительства, администрация учредила 20 чиновников — координаторов программ, отвечающих за межведомственное сотрудничество во всех случаях, когда конечные цели программ выходят за рамки отдельных министерств. Администрация также привлекла уважаемого эксперта в области управления Шелли Метценбаум, чтобы помочь Зиентсу в разработке исполнительской повестки.
В первые два года исполнительская повестка Обамы сосредоточилась на четырех инициативах:
- создании механизмов оценки влияния ARRA (стимулирующего закона) на ситуацию в сфере занятости;
- выделении в бюджетах 2010 и 2011 годов перечня программ, которые, по мнению правительства, следовало сократить или ликвидировать;
- установлении министерствами с одобрения OMB высокоприоритетных целей деятельности (то есть на смену вертикальному, иерархическому подходу Буша к установлению целей деятельности министерств пришел принцип, позволявший им вносить в этот процесс больше своей специфики);
- активизации усилий, направленных на оценку результативности программ.
ARRA и вопросы результативности
Значительная часть мер, предложенных Обамой, пока находится в стадии разработки, зато первая законодательная инициатива президента (ARRA) реализуется в полную силу. Методы измерения результативности активно используются при оценке эффектов ARRA. Отчасти такая оценка касается входящей информации — какой объем средств был распределен и насколько быстро это было сделано. Однако основной долгосрочный акцент сделан на вопросах создания рабочих мест или предотвращении их ликвидации. В июне 2009 года администрация подсчитала, что ARRA позволит сохранить и создать 6,8 млн рабочих мест. К декабрю 2010 года в рамках программы было израсходовано 620 млрд долл. (эта сумма включает как прямые расходы, так и выпадающие доходы от сокращения налогов), при этом в четвертом квартале 2010 года на рабочих местах, оплаченных ARRA, было занято 586 340 лиц (согласно Recovery.gov, официальному сайту программы).
Конечно, с аналитической и технической точек зрения не так сложно отследить, на что идут бюджетные доллары. Задача иного порядка — попытаться оценить влияние программы на занятость. Пожалуй, наиболее удовлетворительная оценка реального количества «сохраненных или созданных» рабочих мест могла бы состоять в вычислении числа тех граждан, которые заняты на рабочих местах, финансируемых ARRA, и которые — не будь такие места созданы — являлись бы безработными. Это, однако, потребовало бы построения довольно сложной модели отсутствия вмешательства.
С какими бы сложностями ни была сопряжена оценка, ясно, что администрация берет единственный индикатор — рабочие места в качестве барометра успеха ARRA. Органы власти и организации, получающие помощь, обязаны ежеквартально отчитываться о своих результатах. В конце концов правительство установило контрольную цифру — 6,8 млн рабочих мест, так что общественность сможет оценить движение к этому показателю. Когда ARRA подойдет к своему завершению, мы сможем сказать, что эффект был равен 6,8 млн рабочих мест (если правительство посчитало правильно) и что программа стоила 862 млрд долл. (текущая оценка).
Результативность и ответствен-ность в краткосрочной перспективе
Бюджет на 2010 год администрация Обамы, как это часто бывает с новыми администрациями, готовила волнообразно. В первой краткой информации о проекте, появившейся в феврале 2009 года, почти ничего не говорилось об оценке результативности (как и о многих других вещах). Детали бюджета не разглашались вплоть до мая, когда было заявлено о прекращении финансирования 121 программы общим объемом 17 млрд долл. По данным тогдашнего директора OMB Питера Орцага, примерно 20% экономии приходилось на программы, закрыть которые рекомендовала еще администрация Буша. Это и неудивительно, учитывая, что оба перечня скорее всего готовили одни и те же инспекторы OMB. Из 17 млрд, предложенных для сокращения, конгресс одобрил 6,8 млрд (40%), что, по мнению правительства, можно считать успехом, учитывая показатели предыдущих администраций. Предложения о ликвидации остальных программ были встречены конгрессом так же прохладно, как и при Буше.
В бюджетном процессе 2011 и 2012 годов администрация Обамы попыталась взяться за проблему раздутого бюджетного дефицита более основательно. Так, она выступила с инициативой заморозить на три года все расходы, не связанные с обеспечением безопасности. В ходе разработки бюджета на 2011 год руководитель OMB Орцаг попросил федеральные министерства помимо составления бюджетной заявки и определения уровня текущих расходов прикинуть, насколько они смогли бы соответствовать двум дополнительным целевым показателям расходов. Во-первых, их попросили рассчитать свой бюджет исходя из заморозки всех расходов на номинальном уровне 2010 финансового года. Во-вторых, оценить возможность пятипроцентного сокращения и этого уровня финансирования. Дополнительной задачей министерств было предложить «существенные сокращения расходов или инициативы, связанные с административной экономией» (минимум по пять на каждое министерство). Министерства также должны были включить в свой бюджет информацию о результативности, соответствующую каждому из трех упомянутых уровней финансирования (запрашиваемому уровню, уровню 2010 года и уровню, соответствующему пятипроцентному сокращению расходов).
В результате проект бюджета 2011 года включал свой собственный перечень прекращаемых и урезаемых программ, а также мер экономии. Общий объем экономии, связанный с этими предложениями, в 2011 году составил 23 млрд долл., 10 млрд из которых приходилось на 78 дискреционных программ. В частности, 6 млрд долл. предполагалось сэкономить за счет закрытия двух программ — программы «Созвездие» НАСА (3,5 млрд) и программы министерства обороны по закупке транспортных самолетов C-17 (2,5 млрд). Правительство утверждает, что экономия от закрытия 19 программ, предусматривающих обязательные расходы, составит 84 млрд долл. в течение десяти лет. Крупнейшая позиция здесь связана с реформой программы федеральных образовательных кредитов. По подсчетам правительства, переформатирование ее в программу прямых займов (что приведет к прекращению выплат финансовым посредникам) позволит сэкономить 43 млрд долл. за десять лет. Год спустя правительство сообщило, что 60% всех предложенных мер были приняты конгрессом, в то время как показатели предыдущих администраций не превышали
В рамках проекта бюджета на 2012 год была предпринята другая, немного более широкая попытка сократить или прекратить финансирование ряда программ. Отличие этой попытки от предыдущей заключалось в том, что президент поддерживал некоторые из данных программ, но все же рекомендовал сократить их из соображений финансовой ответственности. В целом проект предусматривает меры экономии на 31 млрд долл., 24,7 млрд из которых приходятся на дискреционные программы, 6,3 млрд — на обязательные. Пока что крупнейшая урезка — это транспортная программа самолетов С-17, снова оцененная в 2,5 млрд долл. Крупные сокращения дискреционных расходов связаны с завершением выплат годичных грантов Пелла3 (7,6 млрд) и прекращением программы помощи малоимущим по оплате за электроэнергию (2,5 млрд). Экономия в части обязательных расходов связана в основном с отменой различных налоговых преференций нефтяным и газовым компаниям, а также экономией по обязательным грантам Пелла. Все эти предложения, вероятно, окажут большое влияние на бюджетный процесс 2012 года, учитывая то напряжение, которое нагнетается вокруг темы сокращения расходов.
Высокоприоритетные цели деятельности
Бюджет 2010 года включал раздел, озаглавленный «Построение высокоэффективного правительства» и опубликованный в мае в составе ежегодного выпуска «Аналитические перспективы»4. Этот раздел начинался с реверансов в сторону GPRA и PART/PMA и их успехов, но там же отмечалось, что в целях улучшения результатов программ может быть сделано гораздо больше. Примечательно, что Обама и Буш начинали свои реформы с очень похожих дискуссий о наследии, оставленном предыдущими реформаторами. Так, упомянутый раздел бюджета утверждал, что GPRA и PART привели к развитию большего числа индикаторов результативности, которые, однако, по-прежнему не используются.
В июне 2011 года Орцаг направил всем органам исполнительной власти меморандум, касающийся вопросов их отчетности перед OMB в 2011 финансовом году. Меморандум предписывал 24 министерствам уже к 31 июля сформировать список высокоприоритетных целей деятельности. Как отметил Орцаг, важно, чтобы министерства не просто обозначили сами цели, но также определили способы и стратегии их достижения. Сами цели должны быть такими, чтобы движение к ним можно было отследить в заданные временные промежутки с использованием количественных индикаторов. Упор предлагалось сделать на цели, которые можно достичь в течение
Секция «Результативность и управление» бюджета 2011 года включила следующий пассаж, отражающий управленческие подходы Обамы: «Чтобы повысить эффективность федерального правительства в ближайший финансовый год и последующие годы, администрация намерена следовать трем взаимосвязанным стратегиям.
1. Использование информации о результативности в целях измерения, улучшения достигаемых конечных результатов, а также управления ими. Руководители министерств должны устанавливать ограниченное количество высокоприоритетных целей деятельности и использовать практически применимую аналитическую информацию для достижения этих целей.
2. Связное и сжатое обобщение достигаемых результатов, необходимое для дальнейшего улучшения работы и большей прозрачности. Федеральное правительство будет сообщать общественности о приоритетах правительственных программ, соответствующих проблемах и прогрессе по этим направлениям. Оно также будет объяснять причины, лежащие в основе сложившихся трендов, сообщать об эффекте, достигнутом благодаря действиям правительства, о планируемых шагах. Кроме того, министерства будут укреплять свою способность извлекать уроки из собственного опыта.
3. Укрепление „сетей поиска решений“. Федеральное правительство будет всячески поощрять деятельность сообществ практиков как внутри, так и вне правительства в интересах совместной работы по улучшению конечных результатов программ и развитию методик управления по результатам».
В обоснование этих подходов администрация отметила, что «главный критерий эффективной системы управления по результатам — это не количество производимых ею целей и индикаторов, а то, насколько она используется». Было отмечено, что ни GPRA, ни PART не достигли широкого использования данных о результативности, хотя обе увеличили производство такой информации. Было также указано, что немногие министерства вышли за пределы требований по отчетности, предъявляемых GPRA и PART, и создали собственные внутренние системы мониторинга исполнения. Администрация Обамы намерена отбросить индикаторы и документы, не приносящие никакой пользы, но то, что останется, должно быть полезным и реально использоваться: «Формулировки целей, содержащиеся в планах и бюджетах, будут кратко и понятно отражать то, чего хочет добиться правительство. Ведомственные, межведомственные и программные индикаторы, включая и те, что были разработаны в рамках GPRA и PART и доказали свою полезность для министерств, общественности, OMB, будут открыто сообщать, насколько хорошо правительство продвигается к решению поставленных задач. Сводные планы деятельности и отчеты будут объяснять, почему те или иные цели были выбраны, каковы объемы и характеристики проблем, за решение которых берется правительство, каковы факторы, влияющие на конечные результаты, на которые правительство намерено воздействовать. Они также будут содержать выводы и описание планируемых мероприятий».
Итак, концепция Обамы начинается с выделения небольшого числа целей деятельности для каждого министерства. Уже в бюджете 2011 года такие цели были определены, индикаторы и контрольные цифры установлены. В таблице 2 представлены примеры этих целей, индикаторов и контрольных цифр для пяти министерств — министерства образования, министерства внутренней безопасности, министерства по делам ветеранов, национального научного фонда и управления социальной защиты.
При изучении этой таблицы становится ясно, что подавляющее большинство целей конкретны и снабжены измеримыми контрольными показателями, которые будут использоваться для оценки проделанного прогресса. Некоторые из используемых параметров более размыты (например, что такое «школы с жесткой системой определения эффективности учителей»?), чем другие (понятно, что для управления социальной защиты будет довольно легко отследить прогресс по такому показателю, как средняя скорость ответа на звонок по федеральному номеру 800).
Можно отметить еще два момента, связанные с перечисленными задачами. Во-первых, остается неясным, какие конечные показатели могли бы свидетельствовать о достижении установленных целей деятельности. Большинство индикаторов в лучшем случае отражает некий промежуточный результат. Ведь, например, управление социальной защиты необходимо вовсе не для того, чтобы быстро отвечать на звонки. Скорее нам бы хотелось узнать, получили ли потребители интересующую их информацию и достигли ли программы, курируемые управлением, каких-то еще более широких общественных целей.
Во-вторых, следует повторить, что концепция Обамы знаменует отступление от более иерархического, нисходящего подхода Буша, воплощенного в PMA и PART. Обама больше полагается на входные данные от самих министерств, теперь они сами определяют цели и индикаторы, поэтому президент может рассчитывать на то, что они поддержат его инициативы. Речь не идет о том, чтобы цели устанавливались непосредственными руководителями программ: в рамках самих министерств процесс установления целей централизован (иными словами, этот процесс не является иерархическим в том смысле, что OMB не определяет всю конкретику, однако он иерархичен внутри большинства министерств). Проблема здесь в том, что министерства, как и правительство в целом, не всегда готовы ставить себе амбициозные задачи и устанавливать труднодостижимые целевые показатели.
Бюджет 2012 года углубляет эти инициативы, а также требует от министерств отслеживать прогресс по достижению установленных целей. В частности, бюджет требует от министерств работать над эффективной реализацией Акта о совершенствовании (GPRA), который был подписан президентом в 2010 году. В бюджете также описывается новый рамочный инструмент — Performance.gov, используемый министерствами для мониторинга и реагирования на отклонения от запланированных показателей. Впрочем, пока это сугубо внутренний управленческий инструмент. В бюджете указано, что «Performance.gov разработан как управленческий инструмент федерального правительства, но администрация частично откроет сайт для конгресса и общественности, чтобы сообщать о правительственных приоритетах, демонстрировать, как достигаются данные цели, объяснять действия министерств в случае возникновении тех или иных проблем». Примечательно, что в бюджете 2012 года нет никакой информации, которая бы отражала связь министерств с теми краткосрочными целями, которые они установили годом ранее. И это не лучшим образом характеризует администрацию, которая заявляет о своей приверженности принципам прозрачности и подотчетности.
Бюджет также подтверждает веру администрации Обамы в оценку программ и анализ эффективности затрат применительно как к регулятивным, так и к бюджетным программам. Кроме того, он включает новую главу, посвященную социальным индикаторам и содержащую полезную информацию о тенденциях в сфере здравоохранения, экологии, образования и экономики.
Оценка программ
В бюджете 2011 года администрация Обамы высказалась о важности оценки программ гораздо конкретнее, чем любая из прежних администраций. Она считает, что, как ни важны плановые показатели и индикаторы, информация о результатах деятельности не может ответить на все без исключения вопросы. Для того чтобы на фундаментальном уровне оценить влияние программ и различных направлений деятельности на социальную, экономическую или экологическую ситуацию, отделив эффект работы собственно правительства от действия других факторов, нужны более изощренные методы анализа.
В октябре 2009 года Орцаг разослал по министерствам меморандум, свидетельствующий о желании администрации вновь обратиться к методам скрупулезной оценки как к средству определения эффективности программ и политик. Меморандум призывал вновь попытаться усилить оценку программ и соответствующее сотрудничество внутри правительства за счет:
- стимулирования министерств к публикации имеющихся оценок их программ;
- учреждения межведомственной рабочей группы, которой поручено улучшать навыки правительства в оценке программ;
- резервирования в проекте бюджета 2011 года 100 млн долл. на финансирование оценки программ в федеральных министерствах.
В соответствии с этой инициативой бюджетный процесс 2011 года включил новую конкурентную процедуру: министерства предлагали конкретные идеи, касающиеся оценки программ, а инспекторы OMB совместно с сотрудниками совета экономических консультантов и внешними экспертами оценивали их и рекомендовали финансирование для части этих предложений. Предложения оценивались с точки зрения того, в какой мере они содержали «сильные планы исследований, которые затрагивают важные, действенные вопросы» и развивали «способность министерств проводить такие исследования». Министерства, которые вносили предложения, также должны были показать, что их приоритеты по расходам на 2011 год основаны на заслуживающих доверие эмпирических данных, и определить препятствия для точной оценки программ в своих нормативных актах.
В итоге семь министерств получили одобрение и финансирование для оценки 36 программ (в некоторых случаях деньги давались на общее развитие навыков оценки программ, а не на конкретные программы) в бюджете 2011 года. Бюджет на 2012 год предусмотрел финансирование 19 дополнительных оценок. 15 из них пришлись на четыре ведомства — министерство образования, министерство здравоохранения и социальных служб, министерство труда, а также агентство по международному развитию.
Другие инициативы
Большинство управленческих вопросов, поднятых бушевской PMA, остается актуальными. Администрация Обамы явно уделяет больше внимания человеческому капиталу, подчеркивая важность вопросов найма и сохранения рабочих мест. От министерств по-прежнему требуется соблюдать многие законы, регулирующие финансовый менеджмент и отчетность, они должны стремиться получать безусловно-положительные аудиторские заключения. Администрация, уделяющая много внимания вопросам прозрачности, поддержала использование технических средств для подготовки отчетности о деятельности Белого дома и федеральных министерств. Как было отмечено выше, суть повестки Обамы не в том, чтобы отвергнуть реформы эпохи Буша, а в том, чтобы использовать их как фундамент и извлекать из них полезный опыт.
Единственное исключение здесь касается конкурентного привлечения ресурсов и оказания коммерческих услуг: администрация Обамы стремится уйти от использования коммерческих подрядов, а не поощрять дальнейшее развитие аутсорсинга. В частности, правительство предписало министерствам определить возможности для экономии 40 млрд на контрактах. Мнение Обамы заключается в том, что «излишнее доверие к подрядчикам было связано с однобокими управленческими приоритетами предыдущей администрации. Она поощряла министерства за то, что те передавали свои функции на аутсорсинг, но при этом игнорировала затраты, связанные с утратой ими накопленного объема знаний и внутренних возможностей».
Другая область, в которой администрация Обамы стремится строить свою работу на основе трендов, заданных предшествующими правительствами, — это использование анализа эффективности затрат. После Рейгана этот инструмент почти непрерывно использовался для оценки адекватности регулирующих мер исполнительной власти. Основным здесь был тезис о том, что регулирование должно применяться, только если его общие экономические выгоды превышают затраты. Бюджеты 2011 и 2012 годов содержат анализ выгод и затрат текущих регулирующих мер, что подтверждает стремление администрации Обамы продолжить использование этого инструмента. По сути она выступает за то, чтобы он использовался не только для оценки регуляторных мер, но и для оценки мер бюджетной политики в целом.
Исполнительская повестка Обамы в широком контексте
Как уже было сказано, исполнительскую повестку Обамы пока что можно сравнить с недостроенным зданием. Однако с учетом предыдущего опыта федерального правительства, связанного с попытками увязать бюджет с информацией о результатах деятельности, уже можно сделать несколько наблюдений касательно инициатив Обамы.
1. Как бы администрация Обамы ни старалась сформулировать свою собственную повестку, по факту она опирается на наследие реформ предшествующих администраций. Многие из инициатив Обамы неизбежно строятся на компетенциях, особенно в области оценки результативности, развитых после принятия GPRA в 1993 году. Администрация Буша добилась существенного прогресса в этом вопросе, что может помочь Обаме достичь успеха в его собственных усилиях.
2. Существуют, однако, заметные различия. Это, например, общая тенденция к использованию государственных механизмов вместо рыночных. В качестве примеров можно привести уход от коммерческих подрядов и частных студенческих ссуд к программам, управляемым государственными служащими.
3. Концепция Обамы характеризуется использованием более ведомственного подхода к постановке задач и измерению результативности, в чем-то он напоминает клинтоновский национальный анализ эффективности деятельности. Ряд экспертов и наблюдателей поддержали Обаму в его стремлении задействовать более министерски ориентированный подход к управлению и уйти от принципов бушевской администрации, выраженных в PART и PMA. Однако пока не ясно, сможет ли администрация продолжить этот процесс и в какой мере он окажется продуктивнее, чем более централизованный подход. Здесь есть несколько потенциальных ловушек. Во‑первых, большой вопрос, насколько OMB позволит агентствам реально управлять своей повесткой. Во-вторых, несмотря на все преимущества, связанные с потенциальной поддержкой правительственной политики со стороны агентств, подход Обамы может привести к тому, что агентства будут находиться под слишком слабым давлением и, следовательно, не будут повышать эффективность своей работы, если только OMB не навяжет им свою волю (а это уже будет выглядеть как иерархический подход).
4. Всегда есть вероятность того, что благодаря приоритету, отдаваемому краткосрочным целям
5. Акцент явно делается на проведение детальных экспертиз, а не на комплексные оценки, такие как PART. Однако пока непонятно, как выводы из таких экспертиз будут внедряться в процедуру принятия решений. PART критиковали за поверхностный и упрощенный подход, который ради комплексности (то есть возможности сказать, что оценено все) жертвовал возможностью индивидуально изучить характеристики каждой конкретной программы. Обама использует адресный подход, но важно понимать, что более глубокие оценки требуют и большего времени. Непонятно и то, как реагировать на выводы оценки, если на итоговые показатели влияют сразу несколько министерств и программ.
6. Администрация Обамы сделала прозрачность своим главным лозунгом, но еще неизвестно, во что это выльется на практике. Прозрачность PART и возможность увидеть все данные на сайте OMB стали неожиданностью для тех, кто давно наблюдал за работой этого ведомства. Будет ли новая система обладать той же степенью прозрачности, или же критерии, используемые для принятия бюджетных решений, снова погрузят в «черный ящик», где они всегда и находились? Результаты PART так широко критиковались именно из-за их реальной доступности. PMA подвергалась критике в меньшей степени, но не потому, что была лучше, а потому что никто вне администрации Буша не понимал, каким образом то или иное агентство получало зеленые, желтые или красные оценки. Желающие ознакомиться с бюджетами 2012 года не смогут найти никакой актуальной информации о результативности, относящейся к «высокоприоритетным целям деятельности». Если информация о прогрессе, достигнутом в отношении набора целей деятельности, охватывающих от 12 до 24 месяцев, не сообщается никому за пределами администрации через год после их провозглашения, вряд ли это можно назвать свидетельством прозрачности и подотчетности правительства.
7. Сохраняется упор на количественные методы оценки, что может поставить в неблагоприятное положение программы и министерства, результаты которых труднее измерить. В первоначальном руководстве, исходившем от Орцага, отдавалось явное преимущество измеримым направлениям политики. Это вновь вызывает к жизни вековой спор о соотношении количественной и качественной оценки результативности. Противники оценки результативности были бы настроены гораздо менее критично, если бы администрация не была столь жесткой в этом вопросе. Существует множество программ, где поиск количественного индикатора не соответствует самой сути программы. Программы, не имеющие количественных показателей, могут оказаться на задворках бюджетного процесса. Живым воплощением недостатков чисто количественного подхода является ARRA — там все вертится вокруг подсчета рабочих мест, хотя соответствующее финансирование могло бы принести много других плодов.
8. Исполнительской повестке приходится каким-то образом сосуществовать с усилиями по сокращению расходов и бюджетного дефицита. Сегодня есть основания ожидать, что показатели деятельности и соответствующие оценки будут использоваться для выявления потенциальных направлений секвестирования. Очевидно: если агентства считают, что оценка результативности необходима для повышения качества управления, они с большей охотой поддержат эту инициативу, чем в случае, если они убеждены, что это всего лишь способ оправдать сокращение расходов. Смена управленческого акцента на акцент, связанный с сокращением расходов, заметна уже при сопоставлении бюджетов 2011 и 2012 годов. Администрация признает, что она намерена урезать или отменить в интересах сокращения бюджетного дефицита даже некоторые поддерживаемые ею программы. И эта тенденция скорее всего будет только нарастать в свете того давления, которое оказывают на администрацию республиканцы, добивающиеся сокращения расходов.
9. Вековой вопрос о том, будет ли информация о результативности использоваться в бюджетировании и кем именно, пока так и не разрешен. Обама, как и Буш за восемь лет до него, подверг критике ограниченный характер использования информации о результативности, но нет никаких гарантий, что нынешняя администрация окажется в этом плане более успешной. Пока еще слишком рано ожидать, что данные о результативности будут активно использоваться. Предыдущие администрации тоже сталкивались с враждебным настроем конгресса, особенно комитета по ассигнованиям, по отношению к любым попыткам что-либо изменить в привычном диалоге о федеральном бюджете. Раздельное партийное правление и нелюбовь консервативных республиканцев и активистов «движения чаепития» к государственным программам и правительственным расходам могут создать побудительный толчок для урезания бюджета на основе данных о результативности. Тяжелое обсуждение бюджета 2011 года, который вступил в силу на шесть месяцев позже положенного срока, лишь предвосхищает дальнейшие попытки сократить расходы и дефицит. В такой ситуации вопросы результативности могут быть использованы не для улучшения программ, а скорее как оправдание для их ликвидации. Даже если данные о результативности будут реально использоваться в бюджетном процессе, острые споры все равно продолжатся.
Например, администрация и конгресс имеют противоположные взгляды на то, вся ли экономия от закрытия и урезания программ должна идти на сокращение дефицита, или же часть средств следует перенаправлять на высокоприоритетные или эффективные программы. Президент в своем бюджетном предложении недвусмысленно высказался за второй вариант, что не соответствует позиции большинства республиканцев в конгрессе. Наконец, история говорит нам, что даже если администрация стремится использовать процедуру принятия решений, основанных на данных, то это еще не значит, что так будет на практике. Однако поскольку приоритетом является именно сокращение расходов, то слабые и необоснованные программы попадут под сокращение в первую очередь. Недавно эта закономерность была проиллюстрирована палатой представителей, которая отклонила проект финансирования разработки альтернативного двигателя для самолета F-35 (проект, в котором Пентагон не нуждался и которого не хотел).
10. Похоже, администрация Обамы осознает, что информированное бюджетирование должно начинаться с министерств. «Высокоприоритетные цели деятельности» никак не связаны с увеличением финансирования министерств. Скорее они обязывают их использовать имеющиеся в наличии ресурсы для достижения конкретных целей. Это сообразуется с оценками текущего состояния информированного бюджетирования на федеральном уровне, которые свидетельствуют о том, что использование данных о результативности может принести выгоды именно при управлении ресурсами, а не в процессе их распределения президентом и конгрессом.
Администрация Обамы намерена продолжить исполнительскую повестку, заданную ее предшественниками. Однако ей будет трудно лавировать между целями сокращения «размера правительства» и улучшения качества управления. Следует отметить, что эта повестка (по крайней мере та ее часть, которую мы можем наблюдать) пока развивается довольно вяло. Хотя это и объяснимо, учитывая те вызовы, с которыми администрации Обамы пришлось столкнуться в первые два года ее работы.
