Введение
С середины
В то время как многие страны сообщают о применении БОР, остается неясным, какие из них действительно преуспели в интегрировании данных о результативности в процесс бюджетирования. Всемирный банк, крупнейший многосторонний банк развития, выражает значительную обеспокоенность по поводу низкого процента успешности реформ в сфере управления государственными финансами. Одной из причин является использование ошибочных программ реформирования, которые не вписываются в существующие условия конкретных стран. Другая причина относится к политико-экономическим факторам, которые могут ограничивать возможности реформ или даже препятствовать им. В свете этих проблем тем более важно, чтобы реформаторы исходили из понимания реалий каждой конкретной страны, в том числе инфраструктурных и политико-экономических факторов.
В последнее время в фокусе исследователей Всемирного банка оказались процесс и эффективность реформ государственного сектора. Среди прочих такие исследователи, как Эндрюс, а также Бунсе и Фриц разработали концептуальные модели, на основе которых рабочие группы в разных странах в настоящее время изучают политико-экономические факторы, оказывающие влияние на ход реформ. Данная статья является попыткой внести свой вклад в эту линию исследований путем анализа реформ БОР в Республике Корея.
Корея приступила к реализации комплексной программы реформ БОР примерно в 2003 году после неудачной попытки введения программно-целевого бюджетирования в конце 1990‑х годов. Корейский опыт может положительно повлиять на реформаторскую политику других стран. Во-первых, Корея представляет собой яркий пример успешного БОР-реформирования. Эта страна может считаться образцово-показательной с точки зрения эффективности системы управления государственными финансами. Корея известна своей финансовой стабильностью, в пользу которой свидетельствует и успешное восстановление после двух последних финансовых кризисов. В частности, система БОР в пореформенной Корее была успешно интегрирована в привычный процесс бюджетирования. Пример Кореи не мог не привлечь внимание многих развивающихся экономик, разделяющих некоторые черты Кореи: недавний переход к демократическому государственному устройству, опыт плановой экономики, частые ротации среди госслужащих, а также отсутствие у последних должного уровня компетенции.
Во-вторых, корейский опыт может оказаться поучительным для развивающихся стран, пытающихся реализовать программу реформ БОР в короткий период времени. Корея смогла относительно быстро разработать достойную комплексную систему БОР. Таким образом, она преподносит уроки, которые будет очень полезно учесть в своей реформаторской политике странам, придерживающимся революционного подхода к преобразованиям. Такой подход, однако, несет и преимущества, и риски: давая мощнейший необратимый импульс реформе, он в то же время требует огромных затрат ресурсов, которые во многих странах попросту отсутствуют. Данное исследование показывает, как реформа БОР была проведена в качестве одной из составляющих целого пакета реформ управления государственными финансами.
В-третьих, пример корейских коллег может быть полезным для стран, обдумывающих создание системы БОР, главным фокусом которой является распределение ресурсов. В некоторых случаях БОР используется скорее для улучшения программ, чем для оптимизации распределения ресурсов. В зависимости от направленности системы БОР требуется тот или иной подход. Система БОР, примененная в Корее, может служить эталоном для стран, пытающихся разработать систему, направленную именно на повышение эффективности распределения ресурсов.
В-четвертых, корейский опыт демонстрирует, что важнейшими условиями успешности реформы БОР являются техническое содействие и общая мобилизация сил. Мало кто не разделяет целей реформы БОР, но трудности при ее разработке и реализации не раз вызывали множество скептических комментариев. Корейский пример иллюстрирует, как правительство страны справилось с этим скептицизмом посредством оказания технического содействия бюрократии и путем повышения ее компетентности.
В-пятых, корейская модель дает надежду тем странам, которым реализация эффективных реформ БОР все еще дается нелегко. Пострадав от предыдущей — неудачной — программы, начатой в конце 1990‑х и продлившейся вплоть до 2002 года, и предпринимая вторую попытку, Корея на тот момент все еще не разработала сколько-нибудь комплексного плана, в результате чего реформа пережила несколько запусков и пробуксовок. Таким образом, Корея являет собой яркий пример того, как путем проб и ошибок реформа все же обрела четко подогнанные под нужды страны контуры.
Раздел 2 данного исследования описывает существующую систему БОР в Корее. Раздел 3 представляет собой хронику взлетов и падений при первой попытке реформирования
Корейская модель БОР
Система БОР в Корее состоит из трех слоев: мониторинга, проверки и углубленной оценки. Система мониторинга, названная также системой управления плановыми показателями, дает представление об эффективности бюджетных программ, привлекая внимание к тем программам, которые, возможно, не достигают поставленных целей. Система стратегической проверки или самооценка бюджетных программ собирает исчерпывающую информацию об эффективности программ и определяет их приоритетность, основываясь на рейтингах. Система мониторинга применяется к каждой программе, а система проверки — к трети программ ежегодно. А вот углубленной оценке подвергается лишь небольшое количество программ4. На рисунке показана структура системы управления результативностью бюджетных программ в Корее.
Мониторинг: система управления плановыми показателями
Система мониторинга требует, чтобы отраслевые министерства представляли ежегодные планы деятельности и отчеты, ставшие обязательными после вступления в силу в 2007 году закона о национальных финансах. Отраслевые министерства представляют эти отчеты в министерство стратегии и финансов (ранее — министерство планирования и бюджета), которое в свою очередь передает их в национальное аудиторское управление. Наконец, отчеты передаются на рассмотрение в парламент. Годовой план деятельности каждого отраслевого министерства включает иерархическую структуру бюджетных программ: миссию, стратегические цели, целевые показатели деятельности и цели проекта. Миссия соответствует высшей цели министерства, стратегические цели представляют собой цели на уровне ведомств, целевые показатели деятельности относятся к уровню управлений, и, наконец, цели проекта соответствуют целям проектных команд. Каждому из заданных параметров и цели проекта присваиваются индикаторы и контрольные значения. Годовой план деятельности включает набор стратегий для достижения поставленных целей, а также обзор внешних факторов, которые могут оказать на них влияние.
Система мониторинга была задумана в качестве отправной точки для управления эффективностью бюджетных программ. Во-первых, это помогает определить, где существующий набор проводимых мер чрезмерен, а где — недостаточен. Анализируя и развивая иерархическую структуру программ, чиновники могут понять, служит ли конкретная программа достижению цели политики и, наоборот, обслуживается ли конкретная цель политики надлежащим набором мер политики. Во-вторых, система мониторинга обеспечивает наличие полного списка показателей результативности, соответствующих целям политики. Система работает как сигнал светофора, предупреждая о ситуациях, когда результативность бюджетных программ начинает падать. Даже в тех случаях, когда система оказывается не в состоянии представить данные о результативности в объеме, достаточном для обоснования принимаемых решений, она позволяет инициировать обсуждение эффективности бюджетных программ.
Вовлечение в соответствующий процесс управленцев высшего уровня — ключ к практическому использованию данных о результативности. Основной отчет, генерируемый системой мониторинга, доступен для высших руководителей и управленцев среднего звена в организации, политиков из законодательной власти, внешних экспертов и гражданских организаций. Однако, поскольку для принятия эффективных решений помимо таких отчетов требуется дальнейший информационный обмен, система мониторинга лучше всего подходит для внутреннего управления. Лица, принимающие решения в рамках каждой организации, могут использовать систему мониторинга для эффективной организации внутренних контактов определения направлений своих менеджерских решений. Отметим, что годовой план деятельности и отчет системы мониторинга были разработаны исключительно для информационных целей и до сих пор не использовались на систематической основе.
Проверка: самооценка бюджетных программ
Из трех слоев БОР процесс проверки наиболее активно и систематически используется в целях обоснования принятия решений. Как уже упоминалось, отчет системы мониторинга не дает достаточно информации для принятия решений центральным бюджетным органом. В то же время тот факт, что углубленная оценка охватывает только около десяти программ ежегодно, ограничивает ее систематическое влияние на распределение бюджета.
Самооценка бюджетных программ представляет собой процесс сверки с контрольным листом, разработанным центральным бюджетным органом5. Контрольный лист содержит вопросы по планированию, управлению и результатам программ, каждый из которых требует подтверждения данными. Процесс проверки обычно занимает около четырех месяцев, и треть государственных программ оценивается на ежегодной основе. После того как центральный бюджетный орган выпускает контрольный лист, отраслевые министерства должны применить его к своим программам и представить центру отчет, подкрепленный необходимыми данными. Рассмотрев представленные отчеты, центральный бюджетный орган присваивает каждой программе рейтинг: эффективна, умеренно эффективна, адекватна, неэффективна или крайне неэффективна6.
Результаты проверки представлены в табл. 1. Центральный бюджетный орган в предварительном проекте бюджета для отраслевых министерств предусмотрел по крайней мере
Оценка программ: углубленная оценка бюджетных программ
Процесс оценки направлен на измерение актуальности, результативности и эффективности программ. Хотя в отдельных случаях мероприятия по оценке и ранее применялись в центральном бюджетном управлении, помогая решать основные политические вопросы, сколько-нибудь систематической или строгой системы оценки до внедрения БОР не существовало. Таким образом, появление углубленной оценки бюджетных программ знаменует придание законного статуса процессу углубленной оценки в системе БОР. Ежегодно для каждой из десяти выбранных программ формируется оценочная комиссия. Члены комиссии отбираются из наиболее опытных сотрудников государственных НИИ и университетов. При поддержке министерства стратегии и финансов и отраслевых министерств исследователи собирают данные, проводят опросы, анализируют результаты и составляют отчет. Поскольку каждая программа затрагивает многие заинтересованные стороны, члены исследовательской группы часто проводят встречи с ними для того, чтобы получить необходимую обратную связь. Затем заполненные отчеты представляются в центральный бюджетный орган, который принимает решение о том, как именно следует использовать полученные результаты — для изменений в распределении бюджетных средств либо для улучшения программы.
Особенности системы БОР
У корейской системы БОР есть несколько специфических особенностей. Во-первых, это акцент на увязку данных о результативности с бюджетными ассигнованиями. Он обусловлен главным образом тем фактом, что полномочия бюджетного органа ограничиваются именно функцией бюджетирования, в то время как за общую политику и организацию кадровой работы отвечают канцелярия премьер-министра и отраслевые министерства. Учитывая узкие рамки своей миссии, бюджетный орган старается максимально использовать данные о результативности для определения реальных бюджетных ассигнований. В противном случае ему не удалось бы найти обоснование для того, чтобы возглавлять систему управления по результатам. Например, бюджетный орган постановил применить как минимум
Во-вторых, наряду с другими реформами в сфере государственных финансов реформа БОР реализовывалась в основном бюджетным органом в рамках исполнительной власти без особых консультаций с законодательными органами. Тем не менее по прошествии времени голоса законодателей зазвучали громче, что не могло не привести к соответствующей эволюции системы БОР.
В-третьих, корейская система БОР сосредоточена на производстве информации, необходимой для принятия решений. На практике это означает применение процесса проверки уже на уровне подпрограмм. Поскольку на уровне программ внешние факторы более активны, а также благодаря тому, что целые программы являются слишком крупными для установления приоритетов на основе показателей результативности, корейский центральный бюджетный орган использует методы БОР на уровне подпрограмм.
Первая попытка реформы и ее провал
Первая реформа БОР стартовала в качестве пилотного проекта в 1999 году, но так и не достигла стадии полномасштабной реализации и закончилась вместе с прекращением срока действия администрации в 2002 году. Внешнее давление, несомненно, способствовало внедрению системы БОР в Корее. Первая попытка в конце 1990 года стала следствием осознания необходимости перемен в государственном секторе. Азиатский финансовый кризис
План внедрения БОР был разработан управлением по вопросам правительственной реформы министерства планирования и бюджета в январе 1999 года. В силу определенного скептицизма относительно эффективности БОР как внутри министерства, так и среди отраслевых министерств было решено действовать осторожно и начать с пилотного проекта. Оглядываясь назад, можно сказать, что эта попытка была обречена с самого начала, потому что ни одна из заинтересованных сторон не была уверена в обоснованности внедрения БОР. Реформы БОР не могут быть успешными без мощной поддержки со стороны управленцев высшего звена и усилий костяка команды реформаторов. Они требуют скоординированного участия широкого круга стейкхолдеров, таких как центральный бюджетный орган, бюджетное управление каждого отраслевого министерства, руководители программ в министерствах, законодательная власть, организации гражданского общества.
Министерство планирования и бюджета опубликовало практическое руководство по выполнению пилотного проекта в марте 1999 года. Министерство отобрало 16 из 47 отраслевых министерств и ведомств, которые должны были представить годовые планы деятельности на 2000 финансовый год. Оно оценило эти планы в соответствии со стандартами, установленными в руководстве по внедрению пилотного проекта, и распорядилось применить лучший опыт в других министерствах и ведомствах. Выбранные 16 министерств и ведомств также были обязаны представить отчеты о результатах деятельности за истекший год, сопоставив результаты с ранее представленными планами. В 2001 году министерство планирования и бюджета увеличило число участвующих в проекте министерств и ведомств до 39.
Несмотря на все эти усилия, пилотный проект обнаружил множество слабых звеньев. Во‑первых, он не смог привлечь внимание лиц, принимающих решения на высшем уровне, так как масштаб проекта был ограничен несколькими управлениями в рамках небольшого числа министерств и ведомств. Во-вторых, не существовало никакого конкретного плана использования полученных данных о результативности при формировании бюджета. Информация, содержащаяся в годовых планах и отчетах, была представлена в виде индикаторов и целевых показателей результативности, а не в виде стандартов, согласно которым организации могли бы получить или потерять финансирование. При этом сохранившийся процесс формирования бюджета был сфокусирован на отдельных проектах. Таким образом, реформаторам БОР не удалось выяснить, как следует использовать собранную информацию о показателях результативности при формировании бюджета. В-третьих, существовала проблема дублирования уже существующей системы оценки, проводимой канцелярией премьер-министра. Обе системы принимали за ориентир Акт о результатах деятельности правительства (GPRA), действовавший в Соединенных Штатах, и каждая из них требовала от министерств аналогичных планов и отчетов. Этот вопрос избыточности функций тогда так и остался нерешенным.
Самое главное заключалось в том, что министерству планирования и бюджета не удалось выдвинуть общеправительственную программу реформ. Чиновники рассматривали реформы скорее как относящиеся к «рабочему», а не «министерскому» уровню, то есть задачи планирования и отчетности были возложены на бюрократов низшего звена при весьма ограниченном участии высших руководителей. Реформа БОР осуществлялась одновременно с другими крупными правительственными реформами и не смогла привлечь достаточное внимание лиц, принимающих решения на высшем уровне7.
Не имея достаточного импульса для превращения БОР в комплексную систему, усилия реформаторов так и остались пилотным проектом до конца срока действия администрации Ким Дэ Чжуна. Проект официально завершился с формированием новой администрации в 2003 году.
Заставляя БОР работать: вторая попытка
К счастью, первая попытка реформы БОР еще не конец истории. В этом разделе рассказывается о том, как была начата и успешно осуществлена вторая реформа и как ей был придан законный статус. Как правило, БОР не вызывает большого количества возражений в нормативном поле, но вот как заставить его действительно работать — совсем другой вопрос. Иными словами, даже если стейкхолдеры согласны с обоснованностью внедрения БОР, реформа не может быть успешной без надлежащего чейндж-менеджмента (управления изменениями). Последний, в частности, помогает стейкхолдерам осознать необходимость реформы, создать потенциал для ее реализации, а также определить стимулы и установить систему подотчетности среди заинтересованных групп.
Степень поддержки реформы со стороны стейкхолдеров может легко снизиться, если она не подкреплена хорошо разработанной программой и четкой стратегией реализации. В корейском случае провал первой попытки реформирования породил скепсис как у центрального бюджетного органа, так и у отраслевых министерств. Мало того что реформаторам предстояло побороть этот скепсис, они должны были найти наилучшие решения всех технических проблем, с которыми эти скептически настроенные чиновники могли столкнуться в процессе имплементации БОР. Таким образом, разработка разумной и правильной технической базы для БОР тесно связана с вопросами чейндж-менеджмента.
Реформа БОР в окружении скептиков
Вторая попытка реформы БОР имела мощную поддержку ученых, экспертов и международных организаций. Новая администрация, сформированная в 2003 году, разработала программу реформ, сфокусированную на вопросах управления государственными финансами, в частности на введении среднесрочного прогноза расходов (СПР) с составлением бюджета сверху вниз. СПР пользовался приоритетным статусом благодаря тому, что заместитель министра планирования и бюджета живо им интересовался и имел некоторый опыт в данном предмете. Напротив, чиновники этого министерства не были уверены в полезности реформы БОР. Зато они знали не понаслышке, на примере предыдущей попытки, какие сложные технические вопросы может поставить такая реформа. Вместо практических ноу-хау внешние сторонники БОР предлагали в основном идеи нормативных актов, что также не способствовало росту уверенности чиновников министерства в практической реализуемости реформы. Тем не менее министерство приняло решение о внедрении БОР, признавая, что оно является важной составляющей более широкой программы преобразований в сфере управления государственными финансами.
Первоначально казалось, что вторая реформа БОР так же обречена, как и первая: бюджетное управление при министерстве планирования и бюджета выказало полное равнодушие к БОР (цинично-скептическое отношение было далеко не редкостью среди сотрудников министерств), вопрос дублирования функций не был полностью снят, наконец, отсутствие необходимых компетенций в самом министерстве планирования и бюджета и отраслевых министерствах было очевидно с самого начала. Следовательно, БОР стали рассматривать как всего лишь часть повестки дня — и при этом непопулярную часть. Учитывая весь негатив вокруг реформы БОР, заставить ее реально работать было очень непростой задачей.
Борьба без новых идей
В мае 2003 года были отобраны 22 ведущие организации для разработки целей деятельности и систем индикаторов для 30% своих расходных программ. Первоначальный проект и план этого механизма БОР не сильно отличались от пилотного проекта начала
От статус-кво — к реальной реформе БОР
По мере того как реформа управления государственными финансами набирала обороты, нарастал и поток нареканий со стороны отраслевых министерств, не понимающих, в каком направлении движется система. Разработав годовой план деятельности на 2003 год, они все еще не видели, как информация о результативности будет использоваться в процессе принятия решений. Это еще сильнее укрепило скептицизм министерств, прекрасно помнивших провал предыдущей реформы.
В то же время сотрудникам бюджетных управлений министерств становилось все более очевидно, что БОР является важнейшим элементом реформы управления государственными финансами. В частности, в министерстве планирования и бюджета пояснили, что для системы среднесрочного прогнозирования расходов (СПР) с составлением бюджета сверху вниз БОР необходимо в качестве механизма обратной связи, обеспечивающего подотчетность министерств в обмен на укрепление их автономии.
Это признание и дало дополнительную мотивацию для реформы БОР. Министерствам, столкнувшимся с таким доводом, стало сложно возражать против введения БОР, даже если дополнительное бремя, связанное с регулярным представлением данных о результативности, создавало им неудобства.
У центрального бюджетного органа был еще один повод поддержать реформу БОР. Внедрение среднесрочного бюджетного планирования с составлением бюджета сверху вниз предполагало, что центр урезает бюджетные запросы от министерств, в случае если они находятся вне заданных бюджетных ограничений. Таким образом, в центральном бюджетном органе сочли, что с реформой БОР он получает инструмент, помогающий справляться с подобными ситуациями.
В октябре 2004 года чиновники министерства планирования и бюджета пришли к выводу о необходимости нового подхода, который бы заставил систему БОР действительно работать. Государственные НИИ предприняли ряд дальнейших исследований в поисках пути реализации БОР. Министр повысил статус команды, задействованной в работе над реформой, и расширил ее состав. До этого проект БОР возглавлял один чиновник из состава первоначальной команды реформаторов. В 2005 году специально для работы над реформой было создано независимое управление. Все эти новшества красноречиво свидетельствовали о том, что реформа БОР на этот раз является серьезным шагом, а не просто показухой.
Формирование команды для успешной реформы
Создание команды, которая будет разрабатывать и корректировать программу реформ, является первым шагом на пути к любым преобразованиям. В случае Кореи такая команда создавалась в два этапа. Первая команда реформаторов отражала приоритеты администрации: в основном она отвечала за внедрение СПР с составлением бюджета сверху вниз, и только один чиновник интенсивно занимался разработкой программы реформ БОР. Эта команда шла точно по стопам предыдущей реформы БОР, в основе которой лежали годовой план деятельности и отчет. Как уже говорилось выше, команда реформаторов не имела четкого представления о том, как годовой план деятельности и отчет будут интегрированы в бюджетный процесс. Когда этот аспект удалось прояснить, была создана усиленная вторая команда, миссией которой стало выявление и развитие нового подхода к интеграции БОР в процесс бюджетирования. Вторая команда, названная группой планирования с целью улучшения системы оценки результативности и возглавляемая генеральным директором управления по налоговому планированию, была образована в январе 2005 года. Рабочая группа включала должностных лиц, ответственных за БОР, чиновников с опытом бюджетирования или оценки и исследователей из Корейского института государственных финансов. Участники команды от Корейского института государственных финансов выступили с инициативой разработать новую процедуру проверки, что значительно облегчило процесс интеграции данных о результативности в процесс бюджетирования.
Реформа БОР требует наличия не только административного, но и аналитического потенциала в центральном бюджетном органе и отраслевых министерствах. К сожалению, в государственных органах такой потенциал часто является дефицитным ресурсом. В Корее НИИ сыграли важную роль в дополнении и развитии этого потенциала, помогая не только с консультациями по различным направлениям бюджетной политики, но и с практическим сопровождением реформы и обучением чиновников. В рамках Корейского института государственных финансов специально для поддержки реформы был создан Центр фискального анализа, команда которого проводила исследования БОР. Впоследствии эта команда была увеличена, был создан Центр по вопросам совершенствования управления и оценки результативности деятельности, представляющий рекомендации по усовершенствованию процесса проверки, а также разрабатывающий тренинг-программы для чиновников-финансистов и руководителей программ. Он же издал практическое руководство, призванное помочь отраслевым министерствам в разработке собственных показателей результативности. Кроме того, центр рассматривал контрольные листы, представленные отраслевыми министерствами. Центр также провел множество семинаров и совещаний, которые помогли добиться консенсуса между различными заинтересованными лицами относительно направлений проводимой политики. Он также помог Счетной палате и парламенту разобраться в системе БОР и понять их роли в ней. Наконец, центр активно участвовал в различных мероприятиях по обмену опытом бюджетной политики, проводимых международными организациями, такими как ОЭСР, Всемирный банк и Межамериканский банк развития.
Объединенные усилия команд реформаторов министерства планирования и бюджета и профильного государственного НИИ сыграли ключевую роль в том, что новая версия реформы БОР оказалась работающей, несмотря на первоначальное отсутствие энтузиазма в центральном бюджетном органе и отраслевых министерствах. Эти команды в режиме реального времени приспосабливали реформу к ситуации и решали технические вопросы9. Благодаря их усилиям многочисленные вопросы и нарекания по поводу БОР были постепенно устранены — пускай нелегко и не полностью. Им пришлось преодолеть множество препятствий, чтобы придать реформе БОР устойчивость.
Самое большое препятствие возникло на этапе разработки четкого плана реформ. Командам пришлось применить весь свой опыт, чтобы понять цели реформы и поставить лучший имеющийся опыт на службу ее потребностям. Если бы задачей реформы было получение информации о результативности в чисто ознакомительных целях, она могла бы остаться пустой оболочкой, не интегрированной в процесс принятия решений. В частности, во время первой попытки внедрения БОР получаемые данные о результативности были нацелены на более высокий политический уровень, в то время как бюджетные ассигнования распределялись на более низком уровне. В таких условиях трудно было осуществить учет данных о результативности при распределении ресурсов. Формализованный процесс определения приоритетов необходим для того, чтобы заставить информацию о результативности влиять на принятие решений. Получение качественной информации о результативности требует определенных знаний, а разработка и реализация механизма определения приоритетов на основе этой информации невозможна без дальнейшего развития подобных знаний и навыков.
К сожалению, таких готовых знаний в наличии попросту не было. Независимые эксперты и ученые имели общие соображения о БОР и поддержали реформу, но при этом они не обладали практическим опытом. Оглядываясь назад, можно сказать, что формирование специальной группы реформаторов, состоящей как из чиновников-финансистов, так и исследователей, стало залогом успеха реформы БОР в Корее. Имея опыт решения как практических, так и теоретических вопросов, команда выступила с рядом инновационных решений для интеграции управления результативностью в процесс бюджетирования.
Поиск решений и продолжение реформы
Сам по себе опыт команды реформаторов, безусловно, не мог устранить все проблемы в реализации БОР. Реформаторы совместно работали, чтобы сформулировать практические решения целого ряда проблем, в том числе решение технической задачи (и задачи чейндж-менеджмента), связанной с внедрением планов оценки и выбора приоритетов политики.
Интеграция БОР в процесс бюджетирования: введение процесса выбора приоритетов
В начале 2004 года появилось беспокойство в связи с тем, что предпринятые усилия все еще не помогли интегрировать данные о результативности в процесс бюджетирования. В частности, информация о текущей результативности, включенная в годовой план деятельности и отчет, являла собой набор задач деятельности, показателей и целевых индикаторов. Каким образом следует использовать эту информацию при распределении бюджетных ассигнований, оставалось неясным. Поскольку система БОР курировалась центральным бюджетным органом, чья роль была ограничена вопросами бюджетирования, для него было важно найти способы увязки данных о результативности и распределения бюджетных ассигнований. Хотя оптимизация программ являлась одной из важных целей БОР, это не могло служить достаточным аргументом в пользу того, чтобы министерство планирования и бюджета проводило такую реформу.
В октябре было созвано внутреннее совещание под председательством министра планирования и бюджета. Участники пришли к консенсусу о необходимости получения более полной информации о результативности по каждой из программ, с тем чтобы интегрировать БОР в процесс бюджетирования. Для объединения и направления этих усилий Институт развития Кореи в сотрудничестве со Всемирным банком собрал информацию о наиболее актуальных тенденциях, относящихся к теме БОР. Корейский институт государственных финансов провел детальное исследование системы БОР в США с акцентом на систему рейтинговой оценки программ (PART). Опыт США преподнес очень полезный урок: информация о результативности вне связи с процессом выбора приоритетов государственной политики не может использоваться при принятии решений. PART выдавала более комплексную информацию о каждой программе, помогая тем самым определять приоритеты направления расходов. После рассмотрения материалов соответствующего исследования министерство планирования и бюджета решило применить эти рекомендации.
Для совершенствования существующей системы БОР в январе 2005 года министерство создало группу планирования с целью улучшения системы оценки результативности. Как уже упоминалось в предыдущем разделе, в эту группу вошли чиновники, ответственные за БОР, чиновники с опытом бюджетирования или оценки и исследователи из Корейского института государственных финансов. Для разработки корейской версии PART, названной самооценкой бюджетных программ, команда провела интенсивное исследование, занявшее четыре месяца. Вместо того чтобы скопировать американский инструментарий, команда разработала свою систему критериев и вопросов, отражающих особенности корейской системы. Кроме того, группа разработала контрольный лист, который в министерстве стали рассматривать не только как инструмент оценки в руках центрального бюджетного органа, но и как инструмент самопроверки для отраслевых министерств.
Чтобы ввести новый процесс самооценки, группа планирования решила наладить обратную связь с бюджетным управлением в составе министерства планирования и бюджета, а также с отраслевыми министерствами. Последние были не готовы полностью утвердить механизм процесса оценки, так как рассматривали его в качестве дополнительного и дублирующего уже существующий процесс оценки результативности. Реагируя на эту прохладную встречу новой инициативы, группа планирования дала разъяснения, почему новый механизм не является излишним и почему данные о результативности были бы полезны в целях принятия решений. В конце концов министерства договорились, что самооценка начнет осуществляться в 2005 году. В апреле 2005 года на заседании кабинета, прошедшем под председательством президента, министерство планирования и бюджета сообщило о введении в текущем году самооценки бюджетных программ. Треть программ должна была оцениваться ежегодно. Иными словами, каждая программа подлежала оценке раз в три года.
Реализация процесса приоритизации
В качестве первого шага к внедрению этого механизма министерства провели самооценку в период с апреля по июнь 2005 года. В июле и сентябре министерство планирования и бюджета провело свою собственную проверку. Министерство организовало семинары для отраслевых министерств, а Корейский институт государственных финансов — учебные программы для поддержки механизмов оценки в отраслевых министерствах.
Несмотря на эти усилия, министерство планирования и бюджета не нашло результаты самооценки отраслевых министерств удовлетворительными. Первоначально достичь консенсуса относительно итогов проверки планировалось за один раунд переговоров с отраслевыми министерствами, однако в конце концов для этого потребовалось три раунда. Проверка, осуществленная министерством планирования и бюджета, была результатом совместных усилий различных групп, в том числе собственного бюро управления результативностью, группы фискального планирования10, а также консультативного комитета по управлению результативностью и Корейского института государственных финансов. Министерство надеялось, что такая комбинация внешних и внутренних источников информации добавит объективности процессу проверки.
После того как министерство задало направление работы, реализация процесса проверки не заставила себя ждать. Самооценка бюджетных программ была введена всего за четыре месяца. Отчасти из-за скоропалительной реализации министерства стали рассматривать проект как еще одно пилотное тестирование БОР и думать, что результаты анализа не будут использоваться в целях принятия решений. Они были очень удивлены, когда министерство планирования и бюджета наложило как минимум
Реализация процесса проверки давалась нелегко. Во-первых, отраслевые министерства не были к ней готовы: данные о результативности никогда не собирались регулярно и, как следствие, министерствам приходилось придумывать пути получения приемлемой информации о результатах деятельности. Это и неудивительно, поскольку большинство стран, внедряющих БОР, сталкиваются с подобным отсутствием достоверной информации о результатах деятельности. Корея не была исключением, и это препятствие создало разногласия между министерством планирования и бюджета и отраслевыми министерствами. Собственно, источником напряженности стали требования МПБ к отраслевым министерствам о предоставлении информации о результатах, которая бы демонстрировала эффективность программ.
Вторая проблема возникла внутри самого МПБ. Было нелегко убедить чиновников из группы фискального планирования полноценно участвовать в процессе проверки, так как новые реформы возлагали на них тяжелую дополнительную нагрузку12. Между тем сотрудничество с группой фискального планирования было очень важно, поскольку только чиновники этой группы имели всю полноту данных о финансировании отдельных программ. Опыт группы планирования мог помочь решению информационных проблем отраслевых министерств.
Для облегчения сотрудничества с должностными лицами группы фискального планирования министерство подкорректировало сроки проверки, чтобы избежать ее совпадения по времени с горячей порой в Бюджетном управлении. Тем не менее отсутствие стимулов затрудняло полноценное вовлечение чиновников в процесс проверки13. Таким образом, бюро управления результативностью использовало собственные ресурсы, чтобы собрать как можно больше данных на основе информации из счетной палаты и инспекции, парламента и его бюджетного комитета; отчеты НИИ и общественных организаций, а также СМИ.
Чтобы помочь отраслевым министерствам преодолеть проблемы, связанные с получением данных о результативности, им были оказаны учебные и консультационные услуги. Корейский институт государственных финансов привел эти услуги в соответствие с нуждами заказчиков, а также подготовил практическое руководство по разработке показателей результативности в помощь министерствам. Руководство включало общие принципы разработки качественных показателей, а также конкретные инструкции и индивидуальные примеры индикаторов для каждого типа программы.
Спустя год была сформирована рабочая группа по улучшению самооценки бюджетных программ. Задачей группы было выявить проблемы и найти пути для оптимизации процесса проверки. Команда состояла из должностных лиц администрации, в том числе МПБ и отраслевых министерств, исследователей из Корейского института государственных финансов, ученых. Группа предложила многоступенчатую программу оптимизации процесса проверки на следующий год. Во‑первых, в самооценку бюджетных программ была включена проверка использования целевых средств (ранее представлявшая собой отдельный процесс). Это привело к снижению административной нагрузки на отраслевые министерства и МПБ. Во-вторых, был предусмотрен процесс переоценки, призванный отразить значительные изменения, внесенные в уже ранее проверенные программы. Поскольку только треть программ проверялась ежегодно, каждая программа должна была ждать три года до очередной проверки. Чтобы отразить существенные улучшения в конкретной программе, отраслевые министерства могли проголосовать за внеочередную проверку, а не выжидать очередной трехлетний цикл. В-третьих, значительные усилия были направлены на разработку рекомендаций по оптимизации программ. Это ясно дало понять, что целью самооценки бюджетных программ является не только распределение ресурсов, но и оптимизация самих программ. В-четвертых, в контрольный лист на основе отзывов пользователей были внесены некоторые разъяснения и поправки.
Дополнение системы БОР формализованной оценкой
Добавив самооценку бюджетных программ в существующую систему управления плановыми показателями, МПБ осознало, что инструментов БОР может быть несколько и что каждый из них может служить различным целям. Система управления плановыми показателями включала цели деятельности и индикаторы, которые помогали обнаружить первые признаки неудовлетворительной работы программ. Самооценка бюджетных программ с ее контрольным листом, служащим для сбора более полной информации о результативности, должна способствовать проведению периодических проверок, результатом чего будет появление рейтингов результативности. Но когда и как будет проводиться углубленная оценка?
Еще до начала реформы БОР центральный бюджетный орган провел углубленные оценки некоторых программ. Хотя методология этих оценок, возможно, была не столь строгой, сам факт их проведения центральным бюджетным органом позволил министерству планирования и бюджета включить эти мероприятия в качестве элемента БОР.
Как зафиксировали внешние эксперты и отраслевые министерства, углубленная оценка должна была применяться только к выбранным бюджетным программам, в частности, по результатам их самооценки. В 2006 году для углубленной оценки было отобрано около девяти программ. Благодаря интеграции процесса углубленной оценки реформаторы оснастили корейскую систему БОР тремя слоями данных о результативности: мониторингом, проверкой и углубленной оценкой.
Стратегическая связь со стейкхолдерами
Коммуникация со стейкхолдерами является ключевым элементом успешного чейндж-менеджмента. При внедрении БОР коммуникация в рамках МПБ стала первой проблемой, которую предстояло преодолеть. Хотя топ-менеджеры, принимающие решения в министерстве, с осторожностью поддержали реформу, внутри бюджетного истеблишмента единодушия не наблюдалось. Команда реформаторов пыталась — без особого успеха — вовлекать бюджетных чиновников в процесс проверки. Однако в ходе встреч с реформаторами чиновники сетовали на крайнюю занятость. Таким образом, команда реформаторов откорректировала график выполнения проверок, чтобы исключить совпадение по времени этого процесса с версткой годового бюджета, и провела проверку самостоятельно при поддержке Корейского института государственных финансов. Бюджетные чиновники ограничились участием только в заключительном этапе процесса.
Для облегчения взаимодействия с прочими министерствами МПБ проспонсировало ежегодный семинар по обмену опытом, а затем постаралось учесть мнение отраслевых министерств при разработке плана проверок на следующий год. В частности, министерства предложили откорректировать период проверки, уточнить контрольный лист, модифицировать критерии оценки, а также пересмотреть механизм использования результатов проверки при распределении бюджетных ассигнований. Кроме того, команда реформаторов ежегодно посещала министерства с так называемыми ознакомительными сессиями. Иногда, сразу после объявления результатов обзора, МПБ проводило специальные сессии для отраслевых министерств, получивших низшие оценки. Все эти усилия демонстрируют, что для вовлечения стейкхолдеров необходима постоянная и интенсивная коммуникация с отраслевыми министерствами.
Другой важной группой стейкхолдеров являются законодатели, принимающие окончательные решения по бюджету. Налаженная коммуникация с ними имеет решающее значение: если законодательный орган игнорирует данные о результативности или использует их неправильно, все усилия по внедрению БОР становятся тщетными. В Корее законодательный орган не выдвинул серьезных возражений касательно БОР главным образом потому, что по крайней мере на начальном этапе законодатели не были осведомлены о последствиях БОР и не ставили под сомнение объективность данных о результативности, представленных администрацией. Тем не менее с принятием закона о национальных финансах в 2006 году еще предстояло увидеть, как Национальная ассамблея будет включена в систему БОР.
Связь с третьей группой стейкхолдеров — гражданским обществом была достигнута путем приглашения представителей СМИ и общественных организаций для участия в консультациях по вопросам БОР, а иногда и для участия в процессе проверки. Результаты проверок стали достоянием общественности и СМИ. До сих пор массмедиа сообщали о результатах проверок, время от времени указывая на министерства и программы, показавшие плохие результаты. Интерес общественных организаций был скорее обращен на случаи разбазаривания ресурсов, чем на само БОР. Для решения этого вопроса министерство планирования и бюджета открыло центр по борьбе с растратой бюджетных средств, который через интернет и по телефону получает жалобы граждан по поводу бюджетных злоупотреблений. Как правило, СМИ и гражданские организации являлись убежденными сторонниками БОР.
Сотрудничество с международными организациями
Международные организации сыграли важную роль в том, чтобы проинформировать политиков о лучших практиках проведения реформ государственных финансов в других странах. Например, Всемирный банк предоставлял консультации по вопросам бюджетной политики в ходе многочисленных встреч как с государственными НИИ Кореи, так и с МПБ. Сотрудничество с международными организациями также помогло убедить стейкхолдеров в необходимости проведения реформ госфинансов для приближения к лучшим международным стандартам. Важную роль в содействии обмену знаниями между организациями сыграли служащие МПБ, откомандированные во Всемирный банк. В частности, они помогли Всемирному банку уяснить ряд политических моментов, касающихся деятельности их министерства, а затем донести адекватную информацию до корейских правительственных кругов. В процессе работы эти сотрудники сформировали собственные взгляды на процесс реформ, отраженные в отчете, позднее опубликованном для сведения других стран.
По мере того как реформа БОР набирала ход, у политиков и исследователей возникало много вопросов, в решении которых весьма полезным оказался опыт других стран. Например, дискуссии на тему результативности с участием высших должностных лиц из профессионального сообщества ОЭСР значительно облегчили понимание реформы политиками разных стран. За рубежом с интересом следили за корейской реформой БОР, а корейские лидеры были хорошо информированы об опыте реализации БОР в других странах. Исследователи из Корейского института государственных финансов, регулярно присутствовавшие на международных встречах, сумели выстроить обширную сеть контактов с политиками и экспертами из многих стран и международных организаций, которая оказалась бесценным источником информации о БОР.
Законодательство и работа с законодательной властью
Создание правовой основы для реформы БОР имеет решающее значение для обеспечения ее стабильности в случае смены политического режима. Политики более склонны к проведению новых реформ, чем к совершенствованию уже существующих систем управления. Зачастую система управления, созданная новой администрацией, фактически не используется в процессе принятия решений. Напротив, система управления, имеющая прочную правовую основу, как правило, живет дольше и имеет больше шансов на дальнейшее совершенствование. Чтобы начать оказывать влияние на процесс принятия решений, системе управления требуется довольно много времени, и стабильность здесь выходит на первый план. Так, реакция бюрократии на инициативы по реформированию иногда сводится к фразе: реформы закончатся вместе с нынешней администрацией. Не будучи уверенными в устойчивости реформ, чиновники, как правило, просто создают видимость сотрудничества, что никак не влияет на их поведение при принятии решений.
Реформа БОР в Корее была начата без должной правовой основы, но получила ее с принятием закона о национальных финансах в октябре 2006 года. Это был первый за 45 лет капитальный пересмотр законов, связанных с государственными финансами. До 2006 года в закон о бюджете и учете 1961 года и закон об управлении целевыми фондами 1991 года не вносилось никаких серьезных изменений, несмотря на несколько редакций.
Попытки финансового законотворчества предпринимались на протяжении многих лет. В декабре 2000 года правящая партия и оппозиционные партии договорились заменить существующие упомянутые законы на закон о восстановлении финансовой устойчивости, что отражало изменение политической конъюнктуры после азиатского финансового кризиса. Тем не менее законодательная власть не смогла договориться о некоторых ключевых положениях закона, и дело закончилась только пересмотром закона об управлении целевыми фондами. Эти инициативы не касались вопросов реформы государственных финансов, которая началась в 2003 году.
В отсутствие систематического обсуждения проблем бюджетирования и государственных финансов в парламенте МПБ в 2003 году начало рассматривать возможность переработки законов, касающихся государственных финансов. В июне министерство подготовило первый законопроект, в котором существующий закон о бюджете и учете был переименован в закон о национальных финансах и включил не только положения о бюджетировании и финансовом учете, но и нормы, касающиеся БОР. После консультаций с другими заинтересованными сторонами и внесения некоторых поправок в октябре 2004 года министерство представило проект на рассмотрение Национальной ассамблеи. В ответ оппозиция в составе ассамблеи разработала собственную версию закона, названную национальным законом о стабильности финансов. Однако ни один из законопроектов не был принят.
Обсуждения, состоявшиеся в 2006 году, позволили законодателям высказать свое мнение о новой реформе БОР. До этого момента реформа была инициирована и проводилась почти исключительно силами исполнительной власти при незначительном участии Национальной ассамблеи. В ходе законодательного процесса, однако, парламент присоединился к дискуссии и дал новый импульс реформированию бюджетного процесса.
Хотя законодатели не выразили несогласия с содержанием системы БОР, возникли разногласия по другим вопросам, касающимся государственных финансов. Они затянули и затруднили процесс законодательного оформления реформы. В частности, вопрос о покрытии государственного долга вызвал в Национальной ассамблее горячие дебаты.
Законодатели обсудили лишь несколько тем, связанных с реформой БОР. Основным стал вопрос о том, должны ли годовые планы деятельности и отчеты стать обязательными для руководителей центральных органов исполнительной власти. Законопроект оппозиции предусматривал, что эти документы должны ежегодно представляться министру планирования и бюджета и также Национальной ассамблее. Согласно законопроекту МПБ только министр планирования и бюджета был вправе затребовать такие документы. Понимая, что министерства все еще находятся на самых ранних стадиях разработки годовых планов работы и отчетов, законодатели согласились, что требование о представлении этих документов в парламент не должно вступать в силу в течение предстоящего года.
Участие парламента придало реформе основательность. До обсуждения с законодательной властью реформа рассматривалась министерством планирования и бюджета как внутренний инструмент управления, что обусловливало некую гибкость в использовании данного инструмента. Напротив, Национальная ассамблея сочла реформу механизмом повышения административной подотчетности и пожелала придать ей формальный и обязывающий статус. Такая разница в ожиданиях показывает, насколько могут различаться точки зрения администрации и законодательной власти. Реформаторам надлежало сбалансировать эти противоречивые требования без потери эффективности реформы.
По достижении соглашения по другим вопросам закон о национальных финансах был принят без каких-либо трений в сентябре 2006 года — через год и 11 месяцев после того, как первый законопроект был представлен на рассмотрение парламента. Таким образом, в октябре 2006 года реформа БОР была подкреплена законодательно.
Дальнейшее совершенствование системы БОР: последние изменения
Принятие в 2006 году закона о национальных финансах, обеспечившего реформе правовую основу, стало кульминацией усилий реформаторов. Этот закон очень помог обеспечить стабильность работы программы реформ и ее дальнейшее развитие. И хотя в 2008 году сменилась администрация, в системе БОР не изменилось ничего, а чиновники продолжили свои усилия по дальнейшему ее совершенствованию.
Благодаря влиянию различных стейкхолдеров, в том числе нового министерства стратегии и финансов14, Национальной ассамблеи и Корейского института государственных финансов, система БОР действует все более эффективно. Бюджетные документы и данные о результативности находятся в тесной увязке. Процесс проверки становится все более строгим, появляются новые стимулы для поощрения роста результативности.
Во-первых, в закон о национальных финансах 2009 года были внесены изменения, призванные разрешить проблему несоответствия структуры бюджетных программ, с одной стороны, и годового плана деятельности и отчета — с другой. Ранее структура бюджета и данные о результативности разрабатывались различными подразделениями в министерстве стратегии и финансов без тесного сотрудничества между ними. Дополнительные несоответствия возникали также и потому, что структура плановых показателей была более гибкой, чем структура бюджета. В то время как плановые показатели часто подвергались изменениям внутри министерств, для изменений в структуре бюджета уже требовалось согласование с центральным бюджетным органом. Последний же предпочитал сохранять структуру бюджета неизменной.
В совокупности эти нестыковки вызвали недовольство законодателей, которые не могли сопоставить цифры из годового плана деятельности и отчета с цифрами из бюджетных документов. Поэтому после консультации с министерством стратегии и финансов парламент пересмотрел закон о национальных финансах, внеся дополнительное указание: администрация должна сделать все, чтобы структура бюджета и структура плана деятельности и отчета соответствовали друг другу. Изначально парламент хотел добиться абсолютного соответствия. Однако эксперты Корейского института государственных финансов предупредили, что это невозможно, и рекомендовали законодателям ограничиться требованием сопоставимости этих данных. Национальная ассамблея прислушалась к этой рекомендации, и в ходе пересмотра закона в 2009 году был достигнут соответствующий компромисс.
Важно отметить, что такое усовершенствование БОР стало возможным благодаря участию законодательной власти. В предыдущем докладе министерству стратегии и финансов эксперты Корейского института государственных финансов уже указывали на эту проблему, но поскольку закон не был приоритетным для администрации, то никаких немедленных действий не последовало. Давление со стороны законодательной власти, однако, помогло привлечь внимание к проблеме, и в настоящее время система все еще находится в процессе корректировки: Министерство стратегии и финансов и отраслевые министерства пересматривают структуру своих бюджетов на основе макета, разработанного Корейским институтом государственных финансов. Это усовершенствование, как ожидается, повысит применимость годового плана деятельности и отчета за счет установления тесной связи между структурой бюджета и данными о результативности.
Второе усовершенствование коснулось процесса оценки результативности. В частности, министерство стратегии и финансов изменило шкалу рейтингов результативности и стимуляционные схемы, связанные с ежегодными проверками. Чиновники министерства выразили обеспокоенность тем, что результаты оценки за 2007 год выявили только 5,1% программ с рейтингом «неэффективно» против 11,3% программ с таким рейтингом в 2006 году. Причиной в некоторой степени было реальное улучшение ситуации в управлении программами. Но министерство стратегии и финансов предположило, что рост рейтингов был обусловлен также и возросшей способностью отраслевых министерств «убедительно» заполнять свои контрольные списки. Чтобы повысить стандарты и сделать проверки более значимыми, министерство ввело дополнительную оценку — крайне неэффективно. Согласно новой шкале рейтингов доля отраслевых министерств, оцененных как неэффективные или крайне неэффективные, в 2008 году увеличилась до 26,8%. В министерстве стратегии и финансов справедливо полагали, что сохранение высокой доли программ, бюджетные ассигнования на которые подлежат сокращению, будет стимулировать отраслевые министерства к постоянному улучшению показателей. После изменения в системе рейтингов эта доля постоянно оставалась выше 20%.
Угроза сокращения бюджета, однако, может вызвать и проблемы. Объективная оценка программ социальной защиты и других политически важных программ оказалась трудной задачей: они политически чувствительны, поэтому применить к ним бюджетные сокращения очень нелегко. Тем не менее министерству стратегии и финансов необходимо было каким-то образом обеспечить ответственность министерств за те программы, чью результативность требовалось активно улучшать. В 2010 году министерство внедрило следующее новшество: в отсутствие возможности сокращения бюджета самих программ было решено в качестве штрафа налагать бюджетные ограничения на текущие расходы организаций, ответственных за эти программы. Другими словами, те отраслевые министерства, чьи программы оказывались малоэффективными, получали меньше кадровых или финансовых ресурсов для надзора за работой программ в будущем.
Безусловно, данное решение само по себе содержит проблему. Ведь сокращение ресурсов, необходимых для контроля за программой, может привести к уменьшению способности министерств осуществлять такой контроль в будущем. Отраслевые министерства, естественно, предпочли бы, чтобы сокращения бюджета касались их программ, а не их самих, что воспринимается как довольно суровое наказание. Должна ли конкретная организация нести ответственность за политически не продуманные программы? Возможно, было бы лучше вовсе убить программу, чем подвергнуть наказанию организацию, ответственную за руководство ею. В некоторых случаях, однако, отраслевые министерства разрабатывают программы по собственной инициативе и ради удовлетворения политической конъюнктуры. В этом случае они должны нести ответственность за свои разработки. Очевидно, что все «за» и «против» отнюдь не упрощают работу новой системы стимулирования. Как эти стимулы будут работать на практике, а затем развиваться, еще предстоит выяснить.
Особая значимость этих усилий состоит в том, что корейские чиновники продолжали совершенствовать систему БОР даже после принятия соответствующего закона и смены администрации. Идеальная система БОР не может быть разработана сразу и вдруг, но было бы справедливо сказать, что корейская система БОР выиграла от совместных усилий по внедрению инноваций и приобрела необходимую стабильность именно благодаря непрерывному совершенствованию.
Выводы
Реформа государственных финансов в Корее была поэтапной, но резкой и была реализована в относительно короткие сроки. Важные действующие лица из администрации присоединились к ученым, экспертам по государственным финансам и международным организациям в попытке достичь консенсуса между стейкхолдерами. В конечном итоге Национальная ассамблея тоже сыграла свою роль в усовершенствовании и стабилизации реформы. История ее первоначального провала и последующего успеха преподает нам урок настойчивости и искусства чейндж-менеджмента. Хочется надеяться, что результаты реформы БОР в Корее послужат проводником для аналогичных усилий в других странах.
Методом проб и ошибок
Первый урок, пожалуй, состоит в том, что провал политики может подготовить почву для последующего успеха. Первоначально корейское правительство не было убеждено в эффективности включения БОР в бюджетный процесс. Начав внедрение БОР в качестве пилотного проекта для ограниченного числа министерств и ведомств в 1999 году, министерство планирования и бюджета не смогло наделить систему законным статусом, необходимым для ее использования в процессе принятия решений. Свертыванию пилотного проекта в 1999 году способствовали три основных фактора: отсутствие интереса со стороны высокопоставленных должностных лиц, отсутствие четкой формулы интеграции БОР и бюджетного процесса и дублирование уже существующей в канцелярии премьер-министра аналогичной системы управления эффективностью. Несмотря на неудачу, новое правительство предприняло очередную попытку введения БОР в 2003 году. На этот раз вопрос дублирования был снят с самого начала, поскольку новый процесс проверки делал акцент на управление бюджетными программами, а не на общее политическое управление. Тем не менее администрация все еще не знала, как заставить взаимодействовать процессы проверки и принятия решений. Таким образом, вторая попытка реформы вначале была очень похожа на первую: та же система мониторинга с годовым планом действий, а также отчет с плановыми показателями и индикаторами.
Почему МПБ предприняло вторую попытку, несмотря на отсутствие уверенности в целесообразности БОР? Одно из объяснений — политическое давление. Широкая поддержка БОР экспертами и учеными в Корее явно повлияла на политические круги. БОР было включено в реформу управления госфинансами, несмотря на скептицизм администрации, именно благодаря поддержке внешних стейкхолдеров. Другое объяснение состоит в том, что БОР внедрялось в составе более широких политических преобразований. Похоже, что политиков беспокоило не БОР как таковое, а то, что оно являлось одним из компонентов реформы управления госфинансами, где акцент был сделан на среднесрочное прогнозирование расходов и бюджетирование сверху вниз. Аргумент о том, что БОР является необходимым элементом отчетности, внедряемым «в обмен» на увеличение автономии министерств при бюджетировании сверху вниз, кажется помог министерствам смириться с дополнительной нагрузкой и ограничениями, которые налагала на них новая система. Если бы интерес политиков был направлен исключительно на БОР, они, возможно, не решились бы на новую попытку его внедрения без четкого плана. Как ни странно, БОР было довольно благосклонно принято именно в качестве вторичной и относительно знакомой составляющей пакета реформ госфинансов. Третий важный фактор связан с поддержкой реформ президентом. Его одобрение СПР вообще и БОР в частности придало усилиям реформаторов нужный импульс. Президент выказал всестороннюю поддержку БОР, требуя от министров использовать объективную информацию о результативности в своих ежегодных планах и отчетах. Его решимость убедила правительственных чиновников, что по крайней мере при действующем президенте колебаний и отступлений от выбранного курса уже не будет.
Бюджетные связи и эффективная имплементация
Невзирая на слабый интерес к реформе со стороны политиков и чиновников, было очень важно найти способ интеграции БОР в процесс принятия бюджетных решений. Хотя внедрение БОР началось с введения плановых показателей программ и индикаторов, вскоре политики осознали необходимость выхода за рамки этих механизмов. Чтобы стать эффективным инструментом для принятия решений, БОР нуждалось в процедуре определения приоритетов. Очень кстати чиновники США разработали PART, и министерство планирования и бюджета, взяв ее за основу, создало свой адаптированный для Кореи вариант. С помощью стандартизированного контрольного листа каждой программе присваивали рейтинг, и бюджетные ассигнования стали распределять в соответствии с ним.
В ходе разработки процесса приоритизации, названного самооценкой бюджетных программ, министерство планирования и бюджета осознало, что она может состоять сразу из нескольких инструментов, которые будут служить отдельным целям в процессе проверки. В министерстве обнаружили, что годовой план деятельности и отчет можно использовать в целях мониторинга, а результаты самооценки — в качестве периодических обзоров. Также было установлено, что уже существующая практика ситуативной оценки программ может стать частью системы БОР, обеспечивающей углубленную оценку отдельных программ. В результате корейское правительство оказалось оснащено трехслойной системой БОР.
Внедрение БОР повлекло за собой множество изменений. Во-первых, данные о результативности теперь влияют на бюджетные ассигнования. Программам с низким рейтингом с большой долей вероятности грозит сокращение бюджета. Новук Парк эмпирически доказал значительную корреляцию между рейтингом программ и вероятностью сокращения бюджета, хотя степень этой корреляции может меняться с течением времени. Во-вторых, данные о результативности отражаются на каждом этапе процесса бюджетирования. Этим пользуются и отраслевые министерства, и центральный бюджетный орган, и законодательная власть. Модель взаимодействия органов власти в будущем может измениться, поскольку парламент продолжает усиливать свое участие в процессе, но связь между данными о результативности и распределением бюджетных средств скорее всего будет поддерживаться на должном уровне. В-третьих, существует тенденция отхода от модели бюджетирования с ненулевой базой15. Новук Парк также выяснил, что для программ, подвергнутых проверке, изменения бюджетных ассигнований оказываются более масштабными по сравнению с программами, которые не проверялись. Это говорит о том, что, имея на руках свежую информацию о результативности, чиновники становятся все более решительными в вопросах бюджетных корректировок.
Несмотря на первоначальный скептицизм, должностные лица в отраслевых министерствах постепенно начинают полагаться на новую информацию о результативности. По данным опроса, проведенного бюджетным комитетом Национальной ассамблеи, 70% служащих отраслевых министерств дали нейтральный или положительный ответ на вопрос, являются ли результаты самооценки бюджетных программ полезными при подготовке бюджетных запросов. Учитывая их склонность к критицизму, можно сказать, что министерства выказывают достаточно высокий уровень удовлетворенности процессом. Многие сотрудники отраслевых министерств указали, что наличие результатов оценки сделало их работу проще, так как данные о результативности облегчают коммуникацию между ними и руководителями программ.
Мало того что отраслевые министерства используют результаты самооценки при формировании бюджета, они также вносят изменения в управление своими программами в целях повышения эффективности предоставляемых услуг. Например, с 2000 года в министерстве здравоохранения, социального обеспечения и семьи работает программа оказания помощи безработным малообеспеченным семьям. Однако благодаря этой программе стать экономически независимыми удалось менее чем 3% реципиентов. Как только столь низкая результативность была выявлена, а именно после введения БОР, министерство начало реформировать программу. Еще более важно, что при этом чиновники министерства по собственной инициативе воспользовались стратегией, основанной на БОР.
Первоначально программа помощи безработным и малообеспеченным семьям реализовывалась без учета ее эффективности. Средства в сумме от 1,2 до 1,9 млн долл. были выделены 242 региональным центрам помощи. В каждом населенном пункте имелся один такой центр, и объем выделяемых средств зависел от количества иждивенцев. Таким образом, между центрами не было никакой конкуренции и гибкость программы была сильно ограниченна. Затем министерство развернуло пилотную программу, в основе которой лежал принцип управления с учетом данных о результативности. Проект создавал разделение между закупщиком и поставщиком: поставщик услуг (или центр помощи) выбирался на основе представленной заявки, причем право стать поставщиком имели частные фирмы и некоммерческие организации. Иными словами, контракт теперь заключался с учетом эффективности работы претендента. Министерство осуществляло фиксированные платежи, пропорциональные количеству семей, обслуживаемых центром. Кроме того, были введены еще два стимула: если реципиент находил работу, соответствующую определенным стандартам, поставщик услуг получал бонус, и если реципиент отказывался от государственных субсидий, поставщик также получал дополнительный бонус. Чтобы предотвратить подтасовки (поставщики могли намеренно оказывать помощь семьям, находящимся в наименее тяжелом положении), было решено осуществлять из центра фиксированные платежи, дифференцируемые в зависимости от характеристик семей. Инициатива была направлена на повышение эффективности предоставления услуг. Пилотная программа стартовала в 2008 году, и в 2012 году предстояло оценить, оправданна ли будет ее реализация в масштабах всей страны. Хотя БОР в Корее все еще находится на ранней стадии развития, оно набирает обороты, помогая модифицировать подходы к управлению программами в отраслевых министерствах.
Уроки для будущих реформ
История успеха корейской реформы дает возможность другим странам сделать необходимые выводы. Во-первых, сильная поддержка со стороны лиц, принимающих решения на высшем уровне, играет ключевую роль в привлечении внимания стейкхолдеров, таких как центральный бюджетный орган и отраслевые министерства. Среди таких политиков должны быть лица уровня президента, премьер-министра, министра финансов, чтобы реформа БОР получила статус всеправительственной. В корейском случае одобрение высших кругов имело решающее значение для того, чтобы вторая попытка реформы госфинансов имела поддержку на всем ее пути, в частности за счет институционального оформления БОР. И напротив, первая попытка не имела шансов из-за отсутствия такого одобрения.
Во-вторых, в любой реформе должны учитываться как культурные, так и административные аспекты государственного управления. Во многих странах, принявших БОР, чиновники не испытывают достаточного административного давления, которое бы заставило их использовать информацию о результативности в бюджетировании, там трудно найти свидетельства того, что данные о результативности влияют на бюджетные ассигнования. В Корее, напротив, бюрократическая и политическая культура оказывают мощное давление в пользу прямого использования информации о результатах деятельности. Осознавая, что правильная политическая культура имеет важнейшее значение для реформы, министерство планирования и бюджета было крайне осторожно в реализации БОР до тех пор, пока высший политический истеблишмент не поддержал реформу.
Весьма кстати министерство планирования и бюджета взяло на вооружение инновации, которых не было в первоначальном плане: министерство разработало процедуру определения приоритетов и нашло способ формализации существующего механизма углубленной оценки для его использования при бюджетировании. Эти действия помогли системе БОР интегрироваться в бюджетный процесс и привели к улучшению качества данных о результативности, что в свою очередь способствовало восприятию данной информации как ценной. Если реформаторы в других странах, как это было и в Корее, сталкиваются с требованием четко объяснить, для чего будут использоваться данные о результативности, им можно посоветовать выйти за рамки индикаторов и показателей и найти способы интеграции данных о результативности в процесс бюджетирования. Для стран, использующих систему БОР только в информационных целях, это может оказаться невозможным.
В-третьих, чтобы заставить БОР работать, может потребоваться организационная перестройка и повышение компетентности бюрократии. В корейском случае то, что потенциал чиновников не адекватен поставленным задачам, не было очевидно с самого начала. Очевидной была только их неготовность к адаптации. Так, для преодоления сопротивления центрального бюджетного органа и расширения возможностей бюджетных управлений отраслевых министерств была осуществлена организационная перестройка. Поскольку реструктуризация может добавить путаницы в процесс реформирования госфинансов, она должна осуществляться с осторожностью. В этом случае она способна заставить реформу идти без пробуксовок и помочь организациям приспособиться к реформированной системе.
До реорганизации, во время и после нее корейские чиновники проходили обучение, как частное, так и государственное и административное. При любом сценарии укрепление потенциала чиновников, отвечающих за бюджет, и руководителей программ является важным условием успеха реформы БОР. Наращивание потенциала может быть достигнуто за счет кадрового укрепления бюджетного управления, расширения его полномочий, путем предоставления консалтинговых услуг и учебных программ или того и другого. Поскольку реформа БОР требует от бюджетных чиновников и руководителей программ компетенции в области планирования и оценки (дефицитные качества для многих правительств), решение проблемы укрепления потенциала требует самых серьезных усилий.
Четвертый вывод заключается в том, что «революционная» тактика при проведении реформ может иметь свои плюсы и минусы. Приняв на вооружение такой подход, корейское правительство сделало реформы необратимыми, что привело к перегрузке правительства и некоторым несоответствиям в программах отдельных реформ. Радикальный подход получил мощную поддержку со стороны высших политических кругов и придал реформе необратимый импульс. Тем не менее некоторые технические сложности можно было бы свести к минимуму, если бы использовался постепенный подход с пошаговой последовательностью действий. При выборе стратегии реформ должны быть обязательно учтены политические и институциональные факторы.
Пятый вывод: сильные и компетентные источники знаний имеют важнейшее значение для разработки и реализации программ реформ. В Корее такую роль играли государственные НИИ, проводившие международные исследования для выявления передового опыта других стран и реализовывавшие множество программ по наращиванию потенциала. Если такая опция недоступна, возрастает роль международных организаций. Кроме того, реформам могут содействовать эксперты из других развитых стран. Тем не менее правильнее опираться на локальные экспертные группы, знакомые с программой реформ и местным институциональным контекстом.
О роли лидерства
Возможно, наиболее важной составляющей успеха БОР было эффективное руководство на протяжении всего периода преобразований. После провала первой реформы корейское правительство на основе нескольких тематических исследований, выполненных внешними государственными экспертными структурами, разработало новое видение и стратегию реформ. Высшие управленцы поняли, что реформа БОР потребует задействования не только административного, но и аналитического потенциала ключевых и отраслевых министерств. Таким образом, на научно-исследовательские организации была возложена важная роль, заключающаяся в дополнении и развитии этого потенциала. Со временем министерства сумели в собственных стенах взрастить потенциал и знания в сфере БОР. Поскольку текучка в государственных органах невелика, такая информация сохраняется вне зависимости от смен правительств.
Кроме того, корейское правительство смогло создать у министерств ощущение неотложности реформ, которое быстро расширило их программу. Министерство планирования и бюджета в проекте новой системы бюджетирования отметило, что сокращения ассигнований на «неэффективные» программы составит по крайней мере 10%. Это убедило министерства в необходимости действовать быстро. Еще одним стимулом для чиновников было общественное давление. Результаты проверок БОР стали достоянием общественности, и СМИ тут же обратили внимание на неэффективные организации. Такая гласность мотивировала правительственных чиновников уважать новую систему и в то же время помогла реформе завоевать одобрение как у общественных организаций, так и у простых граждан.
Формирование команды убежденных реформаторов, состоящей из чиновников-финансистов и исследователей из общественных организаций, позволило объединить опыт решения практических и теоретических вопросов. Команда придумала немало инновационных решений для внедрения принципов управления результативностью в реальный процесс бюджетирования. Общественные организации принимали участие во множестве семинаров и совещаний с целью достижения консенсуса между стейкхолдерами, в то же время оказывая обучающие и консалтинговые услуги для поддержки отраслевых министерств.
Коммуникация со стейкхолдерами также является ключевым элементом успешного чейндж-менеджмента. Для укрепления коммуникации с отраслевыми министерствами ежегодно проводился семинар, ставивший целью собрать и затем максимально учесть их мнения.
Отчасти именно благодаря эффективному чейндж-менеджменту вторая программа реформ смогла заручиться поддержкой менеджеров среднего звена — часто самых активных противников каких-либо изменений, а также должностных лиц высшего уровня. Вскоре уже и законодательная власть захотела быть услышанной и участвовать в реформах. С принятием закона о национальных финансах в 2006 году и его пересмотром в 2009 году система БОР пришла в Корею, чтобы остаться.
