В Государственной думе продолжается обсуждение законопроекта о государственно-частном партнерстве. Региональные и местные власти рассчитывают, что новый закон поможет им привлечь дополнительные инвестиции в развитие социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры. Директор Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России Игорь Юрьевич КОВАЛЬ рассказал о перспективах законопроекта.
Игорь Юрьевич, по вашим данным, претерпит ли проект закона о ГЧП серьезные изменения ко второму чтению?
— Безусловно, в текущую редакцию законопроекта будут внесены изменения. Законопроект был существенно доработан по итогам парламентских слушаний, также были учтены предложения депутатов Государственной думы. Отмечу, что при этом концепция законопроекта не изменилась.
Когда разработка законопроекта только начиналась, предполагалось, что он будет носить рамочный характер. Новый закон должен был задать общее направление развитию нормотворчества в сфере ГЧП на региональном уровне, устранить существующие ограничения в федеральном законодательстве и установить необходимые правовые условия для привлечения частного капитала в публичную инфраструктуру субъектов РФ и муниципальных образований. Однако при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении его положения были уточнены и углублены. В частности, в нем были отражены полномочия Правительства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, связанные с реализацией регионами и муниципалитетами соглашений о ГЧП, в том числе полномочия, касающиеся контроля за деятельностью частного партнера по соблюдению им условий соглашения. Также в доработанной редакции устанавливаются обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашения о ГЧП, в том числе существенные условия соглашения. При этом регламентируется возможность использования партнерами различных форм участия в соглашениях о ГЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта, включая и формы, предполагающие нахождение объекта соглашения в частной собственности.
На нашем сайте есть библиотека статей, посвященная ГЧП в России. Ознакомиться с ней можно здесь.
Существенная работа была проделана также в части четкого разграничения правоотношений, регулируемых законодательством о ГЧП и законодательством о государственных и муниципальных закупках. В частности, введены основные критерии принятия решения о целесообразности реализации проекта в формате ГЧП.
У регионов будет год на приведение своей нормативно-правовой базы в соответствие с требованиями Закона о государственно-частном партнерстве
— Сообщалось, что ко второму чтению в законе будут описаны конкретные формы ГЧП, отличные от концессионных соглашений. Что это за формы?
— Действительно, в процессе доработки законопроекта планировалось зафиксировать в нем все возможные формы государственно-частного партнерства. Однако в результате мы пришли к более взвешенному решению, предоставив участникам партнерства возможность самим конструировать соглашение о ГЧП.
Вместе с тем законопроект устанавливает перечень условий соглашения о ГЧП (например, по предоставлению публичным партнером частичного финансирования для создания объекта соглашения), набор обязательств частного партнера и условия возникновения права собственности публичного партнера на объект соглашения на каком-либо этапе его реализации. Это позволит подобрать форму для конкретного проекта исходя из его специфики.
— Означает ли отказ от рамочного характера законопроекта, что теперь у регионов будет меньше возможностей по регулированию ГЧП в их собственных законах?
— Наоборот, установление норм, регулирующих реализацию проектов государственно-частного партнерства на федеральном уровне, позволит регионам расширить практику применения ГЧП. Прежде всего потому, что не будет возникать риск переквалификации соглашений о государственно-частном партнерстве в иные виды договоров и отмены конкурсных процедур, проведенных по региональному законодательству. У регионов будет год на приведение своей нормативно-правовой базы в соответствие с новыми требованиями. Вместе с тем новые нормы не затронут уже реализующиеся проекты.
— В целом какие из форм ГЧП, используемых в мировой практике, наиболее перспективны в России?
— Необходимо отметить, что в настоящее время наиболее распространенными и применяемыми в России являются модели BTO (Build —Transfer — Operate, «строительство — передача — управление») и DBFO/PFI (Design — Build —Finance — Operate/Private Finance Initiative, «проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация/управление»). Это в первую очередь объясняется тем, что применение данных форм государственно-частного партнерства урегулировано законодательством о концессионных соглашениях.
Но вместе с тем большие перспективы имеют формы ГЧП, предполагающие возникновение на каком-либо этапе соглашения частной собственности на объект соглашения. Среди них BOO (Build — Own — Operate, «строительство — владение — эксплуатация/управление»), BOLT (Build — Own — Lease — Transfer, «строительство — владение — передача в аренду — передача в собственность»), BOOT (Build — Own — Operate — Transfer, «строительство — владение — эксплуатация/управление — передача в собственность»). Использование таких моделей значительно упрощает процесс привлечения заемного финансирования в проекты.
— Можно привести примеры того, как отсутствие нормативно-правовой базы мешает осуществлению конкретных проектов в регионах?
— Примеров невозможности реализации проектов ГЧП на региональном уровне достаточно. Причем такие проблемы возникают у совершенно разных инфраструктурных проектов. Приведу несколько случаев.
Проект строительства автомобильной дороги «Восточный обход города Перми, II очередь строительства» был приостановлен на этапе выбора консультантов региональным управлением ФАС по причине отсутствия термина ГЧП в нормативных документах федерального уровня. Проекты по сбору и переработке твердых бытовых отходов в Пермском крае не могут быть реализованы из-за отсутствия законодательной базы, регулирующей права инвесторов при реализации проектов ГЧП на межмуниципальном уровне (то есть в случаях, когда в проекте участвуют два и более района).
Другой пример — проект по созданию системы фотовидеофиксации нарушений ПДД в Калужской области. Из двух проработанных вариантов реализации проекта в рамках действующего законодательства ни один реализовать невозможно. В одном случае законодательством не допускается участие на стороне концедента и Российской Федерации, и ее субъекта. Во втором случае законодательство не предусматривает возможность нахождения имущества, создаваемого по соглашению о ГЧП, в течение всего периода действия в собственности частного партнера.
Еще один подобный случай связан с реализацией проекта по строительству детских садов в Калуге. В данном случае возникло две проблемы. Во-первых, схема концессии не предусматривает, что на стороне концедента могут выступать два и более публично-правовых образования. Во‑вторых, отсутствует прямо предусмотренный механизм аренды публичным образованием уже созданного объекта соглашения и, как следствие, возникают сложности при возврате инвестиций частного партнера.
— Какие новации законопроекта вы считаете наиболее важными? Проекты в каких сферах будут наиболее привлекательными для инвесторов, если говорить о региональном и местном уровнях?
— Наиболее важным является то, что законопроект устанавливает возможность возникновения у частного партнера прав собственности на объект соглашения в течение срока действия соглашения о ГЧП или по окончании этого срока, а также возможность распределения права собственности на объект соглашения, если в состав такого объекта входит несколько объектов движимого или недвижимого имущества.
Что касается второй части вопроса, то, на наш взгляд, законопроект, поскольку он не вводит ограничений по объектам соглашений, обеспечит значительный рост интереса к государственно-частному партнерству во всех инфраструктурных отраслях. Однако в первую очередь мы рассчитываем на рост количества проектов в социальной сфере.
У частного партнера появится возможность зафиксировать право собственности на объект соглашения о ГЧП
— Некоторые депутаты Госдумы отмечали следующую опасность: у местных властей появится соблазн решить при помощи ГЧП проблему нехватки бюджетных средств. Они будут принуждать предпринимателей инвестировать, при этом вопросы эффективности и рентабельности проектов отойдут на второй план. Действительно ли есть такой риск?
— Основным приоритетом законопроекта является создание единой прозрачной системы реализации проектов ГЧП. Поэтому, чтобы обезопасить предпринимателей от такого рода злоупотреблений муниципальных органов власти, планируется принятие постановления Правительства РФ об оценке эффективности реализации проекта в рамках государственно-частного партнерства. Такую процедуру оценки будут проходить все проекты. Предполагается, что ее будет проводить уполномоченный органа по вопросам ГЧП. О необходимости такой оценки нам говорит и мировая практика: во многих странах давно используется оценка «цена — качество» (value for money). Мы сейчас такую оценку разрабатываем.
— Очень важен вопрос гарантий прав частного партнера. Насколько хорошо эти права урегулированы в законопроекте, учитывая, что взаимодействие в рамках ГЧП долгосрочное, может охватывать
— В настоящее время планирование бюджета осуществляется на трехлетний период. Вместе с тем многие инвестиционные проекты реализуются в рамках государственных программ Российской Федерации. Таким образом, гарантии прав частных инвесторов могут распространяться и за рамки бюджетного планирования.
В случае заключения концессионного соглашения (одна из форм государственно-частного партнерства) такой механизм обеспечения прав инвесторов уже предусмотрен. Соответствующие поправки в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» приняты в июне 2013 года. Аналогичный механизм предусмотрен и проектом федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».
— Ряд экспертов говорит о дороговизне проектов ГЧП для государства. Не проще ли тем же регионам привлечь заемные средства для реализации инфраструктурных проектов?
— Чтобы точно ответить на этот вопрос, необходимо провести оценку соотношения цены и качества (value for money) реализации проекта тем или иным способом. Кроме того, возврат вложенных средств инвестор может обеспечить за счет эксплуатации объекта, например предоставления платных услуг.
— Могут ли у бизнеса при привлечении заемного финансирования для реализации ГЧП-проектов возникнуть проблемы, особенно учитывая их долгосрочность?
— Проблемы с привлечением заемного финансирования связаны в первую очередь с плохой проработкой проекта. Регионы не всегда готовы вкладываться в их подготовку, а в сырой проект банк без предоставления государственных гарантий не пойдет. С такими проектами еще предстоит научиться работать, структурировать их. Необходимо не только снимать законодательные барьеры, но и повышать компетенцию чиновников и бизнеса.
Кроме того, чтобы в полной мере заработало проектное финансирование, объект должен формировать залоговую массу. Здесь немаловажную роль будет играть возможность создания права собственности на объект, а также те возможности, которые создает недавно принятый закон о секьюритизации финансовых активов.
— Не могу не спросить вас о внедрении в регионах требований стандарта деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата. Как вы оцениваете усилия регионов по улучшению инвестклимата? Изменилось ли что-то в тех пилотных регионах, где внедрение стандарта началось раньше?
— Действительно, сейчас большое внимание уделяется работе по улучшению инвестиционного климата на региональном уровне. К настоящему времени к процессу внедрения стандарта присоединилось 83 субъекта РФ, при этом в 17 регионах этот процесс уже завершен. Опросы предпринимателей показывают, что регионы добиваются определенных успехов, а деятельность по улучшению инвестиционной среды в пилотных субъектах РФ, которые являются лидерами в этой сфере, распространяется в качестве лучших практик в других регионах.
Так, Липецкая область с 2011 года является одним из таких пилотных регионов по внедрению стандарта. По итогам рейтинга агентства «Эксперт РА» в 2012 году Липецкая область заняла третье место в номинациях «Минимальный риск инвестирования» и «Лучший социальный климат». На начало 2013 года в области было зарегистрировано порядка 350 предприятий с иностранными инвестициями и около 20 представительств иностранных компаний. Общий объем поступивших иностранных инвестиций за 2012 год составил 1,6 миллиарда долларов, что в три раза больше, чем за предыдущий год. Подчеркну, что количество внедренных основных элементов стандарта — это один из показателей для оценки эффективности деятельности глав субъектов РФ.
По итогам 2012 года Минэкономразвития России провело рейтинговую оценку регионов. В связи с различиями регионов по уровню социально-экономического развития субъекты РФ были разделены на три группы. Лидеры распределились следующим образом:
• первая группа: Воронежская область, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и Краснодарский край;
• вторая группа: Ставропольский край, Тамбовская область и Омская область;
• третья группа: Республика Ингушетия, Республика Дагестан и Новгородская область.
Внедрение стандарта является одним из действенных механизмов по созданию благоприятных условий для предпринимателей в регионах, который включает весь комплекс инструментов регионального развития — стратегических, инфраструктурных и коммуникационных.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
