Финансовые вызовы — политический ответ

Экономическая конъюнктура ухудшается, налоговые доходы падают, дефицит бюджетов растет, но социальные указы президента никто не отменял, как и необходимость внедрения программно-целевого подхода к бюджетированию. Примерно так один из модераторов форума, декан экономического факультета МГУ А. А. Аузан, охарактеризовал ситуацию, в которой находятся регионы России. Причем легче, по словам экономиста, им не станет ни в 2015, ни в 2016 году.

После такого оптимистичного начала дискуссии председатель Комитета Госдумы по проблемам Севера и Дальнего Востока Н. М. Харитонов более подробно остановился на вызовах, с которыми сталкиваются региональные бюджеты. Рост государственного долга субъектов РФ он назвал явным индикатором разбалансированности системы управления региональным развитием. На начало 2008 года госдолг субъектов РФ составлял 456 миллиардов рублей, а по итогам 2013 года он превысил отметку в 1,5 триллиона, увеличившись за год почти на 400 миллиардов. При этом, по данным на начало апреля текущего года, показатель достиг уже 1,7 триллиона. Ежегодно долг увеличивается на 30–40%, причем опережающими темпами растут долги перед коммерческими банками (около 700 миллиардов в 2013 году). «Считаю, что нужно добиться строгого соответствия закрепляемых полномочий как на региональном, так и на местном уровне финансовым возможностям территорий. Для этого следует пересмотреть действующую систему полномочий. Здесь есть большое поле для работы вновь созданной комиссии Козака», — отметил Харитонов.

По его мнению, резерв для более равномерного распределения доходных источников существует. Необходимо обратить пристальное внимание на имущественные налоги, а также тщательно проанализировать последствия введения консолидированных групп налогоплательщиков. По их поводу от регионов поступает много жалоб, например бюджет Пермского края ежегодно теряет почти 3 миллиарда рублей. Прозвучали и другие, традиционные для представителей КПРФ предложения: возврат к прогрессивной шкале налогообложения, а также введение налога с продаж. Кроме того, Харитонов считает необходимым продолжить начатую работу по консолидации межбюджетных трансфертов.

Заместитель министра регионального развития России С. М. Дарькин привел массу цифр, характеризующих сложное финансовое положение регионов. Так, он обратил внимание на опережающий рост расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ: в 2013 году он составил 5,6%, в то время как доходы выросли всего на 4,4%. В целом в 2011–2013 годах темп роста расходов бюджетов субъектов РФ опережал темп роста доходов на 7,8%. В 2013 году с дефицитом исполнены бюджеты 77 субъектов РФ (в 2012 году таковых было 67, в 2011 году — 57, в 2010 году — 63). Общий дефицит региональных бюджетов в 2013 году составил рекордные 642 миллиарда рублей (еще в 2011 году он не превышал 35 миллиардов).

При этом значительно замедлился рост налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. В 2013 году он составил всего 3,2%, в то время как в 2012 году — 9,6%. Покрытие расходов консолидированных бюджетов регионов налоговыми и неналоговыми доходами составляет 71,8%, местных бюджетов — 38,5%. Также важно, что рост налоговых и неналоговых доходов в 2013 году произошел в основном благодаря росту поступлений по НДФЛ (на 10,5%), а по налогу на прибыль, второму ключевому источнику для регионов, произошло сокращение поступлений на 1,3%.

Сохраняется и значительное экономическое неравенство регионов: 52% всех собранных налогов формируется на территории 10 субъектов РФ, в которых проживает треть населения страны. Это Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Краснодарский и Красноярский край, Республика Татарстан, Самарская и Свердловская области.

В условиях нынешней экономической ситуации на первый план выходит вопрос сбалансированности бюджета, заявил руководитель Департамента экономической политики и развития Москвы М. Г. Решетников. «Мы ведем активный поиск новых источников налоговых и неналоговых доходов, оптимизируем расходы бюджета, привлекаем частные инвестиции. Другой немаловажный фактор — формирование бюджета на основе программно-целевого метода, и Москва была одним из первых регионов, освоивших эту модель», — рассказал министр. По словам Решетникова, в столице постепенно меняется структура налоговых доходов, и на первое место по объему поступлений в бюджет уже вышел НДФЛ. В структуре доходов города повышается роль налога на имущество организаций, кроме того, идет активное внедрение патентной системы налогообложения.

Решетников также отметил, что с 2010 года московские власти сумели более чем в два раза нарастить неналоговые доходы города — в первую очередь за счет арендных платежей и доходов от объектов наружной рекламы. При этом от непрофильных и неэффективных активов город стремится избавляться.

Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России А. А. Блохин решил остановиться на проблеме повышения открытости бюджетов, которая, по его мнению, поможет обнаруживать «зоны неэффективных расходов». Он напомнил, что уже подготовлен первый проект гражданского бюджета, представляющий собой набор из двух сотен слайдов с таблицами и графиками. Блохин признал, что реализация задумки оказалась чересчур скучной и представление бюджетной информации должно быть более ярким и понятным.

По его словам, гражданский бюджет должен быть ориентирован на конкретные целевые группы, поэтому информацию необходимо детализировать в зависимости от того, кто именно знакомится с бюджетом (студенты, пенсионеры, учителя и так далее). «Мы бы также хотели, чтобы гражданский бюджет сопровождался разного рода калькуляторами, рейтингами, симуляторами, предоставлял возможность поиграть статистикой, сопоставить бюджеты разных регионов», — подчеркнул Блохин. Это означает, что бюджет должен иметь модульную структуру и представлять собой не просто брошюру или набор диаграмм, а полноценный портал. Вероятно, соответствующие функции получит единый портал бюджетной системы, который, как ожидается, заработает в полную силу с января 2015 года.

Как обычно, наиболее жесткие оценки прозвучали из уст независимых экспертов. Так, директор региональной программы Независимого института социальной политики Н. В. Зубаревич заявила, что регионы управляются из рук вон плохо. Виновата в этом прежде всего практика назначения губернаторов, а также майские указы президента. «Основная масса регионов продолжает наращивать долги, потому что главный критерий оценки деятельности губернаторов вовсе не дефицит и долг, а исполнение важнейших указов. Между тем в условиях сложнейшей экономической ситуации сами эти указы подрывают сбалансированность бюджетов субъектов РФ», — считает эксперт.

Доцент экономического факультета МГУ О. В. Буклемишев и вовсе сравнил проводимую в стране региональную политику с заметанием мусора под ковер. «То, что не проявляется в виде дефицита федерального бюджета, у нас в итоге оказывается дефицитом бюджетов регионов. Между тем классическим принципом бюджетной политики, наоборот, является подъем дефицита на более высокий уровень — просто потому, что у Федерации больше способов работы с ним», — отметил экономист.

Директор Института реформирования общественных финансов В. В. Климанов убежден, что проблема повышения финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов не может быть решена чисто финансовыми методами: требуется изменение общего экономического курса страны и ее реальная модернизация. То же касается и политической составляющей. «Без адекватной выборности руководителей регионов и муниципалитетов, без переживания нескольких полноценных политических циклов мы вряд ли воспитаем у глав регионов какие-то самостоятельные качества, в том числе касающиеся финансового управления», — заключил Климанов.

М. А. ЦУЦИЕВ