Найти алгоритм

В условиях совершенствования системы финансового контроля, вступления в силу новых законодательных норм органы государственного финансового контроля в процессе осуществления своей деятельности сталкиваются со многими вопросами. Найти на них адекватные ответы и создать определенный алгоритм действий — задача рабочей группы по вопросам совершенствования государственного финансового контроля. Четвертое заседание этой группы, в которой приняли участие представители Министерства финансов РФ и региональных органов государственного финансового контроля, состоялось в Казани.

Уже прошло достаточно времени с того момента, как были сформированы основополагающие нормативно-правовые акты в сфере контроля, такие как постановление Правительства РФ № 1092 и Административный регламент исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере. И сейчас назрела необходимость разработки методики по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) контроля. Причем в планах Министерства финансов РФ — завершить работу по формированию проекта методики в октябре текущего года. И участникам рабочей группы было необходимо определить, что прописывать в данном документе.

Основные принципы

Базовые принципы, которые должны сопровождать все действия по формированию методики, озвучил начальник отдела анализа и развития государственного и муниципального контроля, внутреннего контроля и аудита Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России С. С. Бычков. Они как раз и определены изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Федеральным законом № 252-ФЗ. Речь идет о разграничении актуальных для контроля понятий: правомерность и эффективность расходов, финансовое нарушение и нефинансовое нарушение. Теперь необходимо трактовать правомерность как четкое соблюдение установленных процедур и правил. Вопрос об эффективности встает, когда вопрос законности решен положительно, но есть необходимость проанализировать, насколько действенно и качественно проведены операции. Это два разных понятия и, соответственно, нарушения, связанные с неправомерностью и неэффективностью, также разделяются. В одном случае анализируется соответствие инструкциям, в другом — качество проведенных мероприятий.

К финансовым нарушениям, по мнению Минфина, относятся нарушения в рамках проведенных бюджетных и закупочных процедур, финансовой деятельности неучастников бюджетного процесса. А вопросы выполнения показателей государственных программ и государственных заданий, то, насколько качественно проведена работа в этих рамках, не могут быть объектом внимания при выявлении финансовых нарушений. То есть если речь идет о предоставленных субсидиях на финансовое обеспечение государственного задания или финансовое возмещение затрат, то в рамках госфинконтроля анализируется не выполнение государственного задания, а именно то, на что направлены средства: на финансовое обеспечение либо на другие цели. Само же выполнение этих госзаданий госфинконтроль не анализирует. То же самое и с управлением имуществом. «Если мы хотим двигаться дальше, в сторону ужесточения ответственности, тогда мы должны подумать о том, как эти качественные стороны поместить в ложе нормативно-правовых актов», — отметил Бычков.

Последнее как раз и произошло с закупками. До вступления в силу Федерального закона № 44-ФЗ такие нарушения, как необоснованная начальная (максимальная) цена контракта, неправильно подсчитанная сметная стоимость, необоснованная закупка, под нецелевое использование бюджетных средств подвести не получалось, а иных определений просто не было. Оставалось лишь констатировать: некачественное проведение закупок. Теперь появляются инструменты для того, чтобы все эти закупки прокрутить через порядки нормативно-правовых актов, что в принципе сейчас и делается, чтобы далее установить административную ответственность за нарушения законодательства в сфере закупок.

О нарушении условий предоставления субсидий

Участники заседания рабочей группы определили несколько вопросов, которые на сегодняшний день не до конца урегулированы и которые нужно разъяснить в методике. К примеру, актуален вопрос, связанный с нарушением условий предоставления субсидий юридическим лицам. Необходимо расписать, что понимается под так называемыми иными документами, которые в том числе являются основанием предоставления этих трансфертов. Кроме того, необходимо более конкретно определить условия предоставления трансфертов и субсидий, не связанных с нецелевым использованием. При предоставлении субсидий юридическим лицам условием в договоре прописано выполнение задач и показателей. Условием субсидирования сельхозтоваропроизводителей, к примеру, является сбор урожая. И возникает вопрос: если урожай не будет собран, это будет нарушением условия? Этот вопрос требует обсуждения.

Нужен ли уполномоченный по бюджету?

Что касается бюджетных мер принуждения, то некоторые моменты их применения тоже необходимо конкретизировать. Исполнение уведомления от органа госфинконтроля является обязательным, но варианты исполнения могут быть разные. По межбюджетным трансфертам в зависимости от состава нарушения возможно применение бесспорного взыскания средств, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Какую именно меру применить, решает финансовый орган.

У сотрудников госфинконтроля появляется много вопросов, связанных с применением такой меры, как назначение уполномоченного по бюджету. Кто должен применять данную меру, кто назначает уполномоченного по бюджету, кто им может быть: должностное лицо финансового органа, должностные лица органов исполнительной власти или кто-то третий. Если речь идет о передаче полномочий главного распорядителя бюджетных средств, то это означает, что уполномоченный будет не только заниматься проверкой финансовых документов на предмет недопущения нарушений в дальнейшем, но и принимать конкретные решения по распределению бюджетных обязательств. Если начинается разговор о получателе бюджетных средств, то уполномоченному придется рассматривать вопросы, связанные с принятием решений по закупкам. В принципе применение этой меры принуждения задумывалось для того, чтобы не допустить дальнейшего нецелевого использования бюджетных средств. Но получилось, что функции уполномоченного ушли далеко за рамки данного контекста. Министерство финансов РФ предлагает убрать эту меру из Бюджетного кодекса, а вместо нее ужесточить ответственность за повторный факт нецелевого использования бюджетных средств в течение одного года.

Необходимо разрешить и вопрос, связанный с применением бюджетных мер принуждения, который касается нарушений, допущенных до вступления в силу Федерального закона № 252-ФЗ. Именно нарушения этого периода находятся сейчас в поле зрения контролеров. И можно ли в отношении них применять нормы, предусмотренные изменениями, внесенными в КоАП и БК РФ. Как разъяснил Бычков, в случае ужесточения административной ответственности закон обратной силы не имеет и по нарушениям прошлого периода однозначно применяется старая административная ответственность. Что касается бюджетных мер принуждения, то они должны применяться независимо от того, когда нарушения были допущены. Во-первых, Бюджетный кодекс не делает никаких ремарок по этому поводу, во-вторых, бюджетные меры принуждения являются не наказанием, а действием, направленным на восстановление средств.

Внутренний финансовый контроль и аудит в системе ГРБС

Один из ключевых моментов организации финансового контроля — это формирование системы внутреннего контроля и аудита в структуре ГРБС. Этот вопрос обсуждался на предыдущем заседании группы. В результате появилось постановление Правительства РФ от 17 марта 2014 года № 193, которое 27 марта этого года вступило в силу. Внутренний финансовый контроль — система встроенных бюджетных процедур и организационных мер, которые должны быть направлены в том числе на недопущение и устранение недочетов в сроках и качестве предоставляемой информации, необходимой для повышения исполнительской дисциплины, уровня исполнения бюджетного законодательства, пресечения предоставления неполной и недостоверной бюджетной отчетности.

Исходя из этих задач, особенно актуальным становится текущий контроль в ходе бюджетных процедур от планирования до предоставления отчетности. Этот контроль состоит из нескольких взаимоувязанных этапов. На первом этапе формализуются сами бюджетные процедуры внутри бюджетной системы ГРБС, определяется, кто за что отвечает, в какие сроки нужно формировать те или иные финансовые документы. Далее формируется перечень бюджетных процедур, по которым можно установить дополнительный контроль. По итогам контрольных действий фиксируются факторы, мешающие качественной подготовке финансовых документов, которые впоследствии могут привести к нарушению бюджетного законодательства. Дальше результаты анализируются для того, чтобы эти факторы устранить или минимизировать их количество, а следовательно, снизить риск нарушений бюджетного законодательства.

Что касается внутреннего аудита, то он является аналогом старого ведомственного финансового контроля и призван следить за системой внутреннего финансового контроля, оценивать ее надежность, то есть выполнять гарантийную функцию. Задача аудитора — понять, насколько велика вероятность появления нарушений в будущем, готовить рекомендации руководству о том, как избежать системных рисков, и предложения по эффективности использования средств. Внутренний аудит должен основываться на принципах независимости, системности и компетентности. По принципу независимости как раз и остаются открытые организационные вопросы, поскольку внутренний аудит должен покрывать все бюджетные процедуры, не только те, которые осуществляют получатели бюджетных средств, но и главные распорядители.

Если создать подразделение внутреннего финансового аудита в рамках финансового департамента, принцип независимости будет нарушен напрямую. Если ГРБС имеет большой штат и разветвленную структуру, тогда создать подразделение аудита, которое не будет подчиняться департаменту, организационно несложно. А вот для ГРБС, у которого нет подведомственной сети, можно порекомендовать практику создания комиссий по аудиту. И эти вопросы необходимо проработать в рамках методических рекомендаций по внутреннему контролю и внутреннему аудиту.

Порядок осуществления внутреннего аудита во многом схож с ведомственным финансовым контролем. Единственное, что на этапе планирования внутреннего аудита должны быть сформулированы его цели и задачи по подтверждению надежности проведения бюджетных процедур и предоставлению рекомендаций по их совершенствованию. Здесь нельзя ограничиваться проверками каких-то отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности, как это было в рамках ведомственного финансового контроля, когда из года в год проводилась инвентаризация имущества у отдельного получателя бюджетных средств и больше никаких вопросов не рассматривалось. Исходя из этого, сделать заключение об оценке всех бюджетных процедур в ГРБС в целом невозможно. Поэтому стоит задача — определить области аудита и спецификацию этой области на предметы аудита, которые потом лягут в план для проведения контрольных проверок. Предполагается, что эта область разделится на системы администрирования отдельных видов доходов, социальных выплат, инвестиций и т. д.

С. В. МАРТЫНЕНКО