Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) согласно российскому законодательству является уполномоченным органом, контролирующим целевой и правомерный характер расходования средств федерального бюджета собственно распорядителями бюджетных средств (министерствами, службами, агентствами и подведомственными организациями), региональными бюджетами (получающими эти средства в виде трансфертов из федерального бюджета), а также расходование средств государственных внебюджетных фондов. Контрольные органы региональных органов исполнительной власти осуществляют в соответствии с региональными законами аналогичные функции в отношении средств региональных бюджетов, а также средств муниципалитетов, полученных в виде трансфертов из региональных бюджетов. На уровне муниципалитетов контрольные функции исполняют органы, создаваемые решениями властей муниципального уровня.
Таким образом, базовые предпосылки для формирования интегрированной системы государственного финансового контроля имеются. По нашему мнению, такая задача должна быть решена достаточно быстро, за два-три года.
Интеграция надзорных органов разных уровней власти, естественно, не означает их слияния или соподчинения – конституционное устройство Российской Федерации этого в принципе не допускает. Речь идет о создании условий для более глубокой кооперации органов финансово-бюджетного надзора, в первую очередь для решения уже очевидных проблем.
Сложившаяся система межбюджетных отношений подразумевает существование значительных межбюджетных трансфертов (а межрегиональные различия в Российской Федерации таковы, что межбюджетные трансферты в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов будут существовать и в обозримом будущем). Зачисление федеральных трансфертов в доходную часть региональных бюджетов порождает для надзорных органов правовую неопределенность, множество вопросов. В зоне юрисдикции какого надзорного органа контроль за этими средствами? Надзорный орган какого уровня должен выносить санкции за нарушение финансово-бюджетного законодательства? В бюджет какого уровня должны зачисляться штрафные санкции?
Сложившаяся неопределенность еще более усилится, когда развернется реализация проектов, софинансируемых Федерацией и регионами, не говоря уже о так называемом частно-государственном партнерстве, при котором теоретически действует не только бюджетное законодательство, но и хозяйственное право. Дополнительным усложняющим элементом становится и передача средств федерального бюджета непосредственно на муниципальный уровень, при том что эти средства проходят через счета региональных бюджетов и администрируются региональными органами управления.
Помимо правовой неопределенности тревогу вызывает неполная готовность надзорных органов регионального и муниципального уровней обеспечить финансово-бюджетный надзор как за средствами, передаваемыми из федерального бюджета, так и в целом за расширяющимися бюджетами соответствующего уровня. Дело даже не столько в малочисленности органов финансово-бюджетного надзора регионального и муниципального уровней, дело в первую очередь в отсутствии единых принципов и единой методологической базы государственного и муниципального финансового контроля. Проведенный нами анализ показывает, что существующие различия в подходах к организации контроля и вынесению санкций настолько велики, что ставят под вопрос сам тезис единства системы государственного финансового контроля.
Исходя из вышеизложенного, Росфиннадзор считает задачей особой важности разработку единых стандартов государственного финансово-бюджетного контроля для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Международные стандарты могут стать в данном случае хорошей исходной базой, однако должны быть существенно дополнены и конкретизированы с учетом специфики бюджетной системы Российской Федерации. Росфиннадзор разработал проект таких стандартов, однако, прежде чем их принять, необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс РФ. А на это, исходя из сложившейся нормотворческой практики, потребуется не менее полутора лет. Таким образом, до конца 2008 года вряд ли можно ожидать появления единых нормативных рамок для надзорных органов – и это плохо.
Тем не менее оптимизм вселяет то, что в отсутствие быстрых действий федеральных властей регионы сами начинают работу над формированием региональных стандартов финансово-бюджетного контроля. Как и во многих других случаях, в авангарде этого движения Республика Татарстан, принявшая такие республиканские стандарты в виде, позволяющем унифицировать подходы и процедуры финансового контроля республиканских и муниципальных органов финансово-бюджетного контроля с подходами и процедурами деятельности территориального управления Росфиннадзора по Республике Татарстан.
Принятие региональных стандартов позволит наполнить реальным содержанием имеющиеся соглашения о взаимодействии контрольных органов разного уровня (в первую очередь в части проверки использования межбюджетных трансфертов) и сделать работу контрольных органов разного уровня действительно системной.
Мы ожидаем, что до конца 2006 года аналогичные региональные стандарты примут еще три – пять регионов, в 2007 году – шесть – семь субъектов Федерации. Таким образом, к 2008 году на территории 10–12 субъектов Федерации усилиями региональных властей будут интегрированы системы государственного финансово-бюджетного контроля. Это немного, но, безусловно, уже лучше, чем ничего.
Вторая проблема, которую необходимо решить, – проблема реализации полученных надзорными органами разного уровня материалов. Очевидно, что сама по себе интеграция надзорных органов разного уровня в единую государственную систему финансово-бюджетного контроля – это половина дела. Ни для кого не секрет, что органы финансового контроля могут фиксировать нарушения бюджетного законодательства, но ограничены в вынесении санкций. Здесь целый пучок проблем, но основные проблемы очевидны.
Во-первых, в бюджетном законодательстве федерального уровня четко не определены виды финансовых нарушений. В результате суды все чаще и чаще не признают факты, выявленные контрольными органами, финансовыми нарушениями. А где не признается нарушение – там нет и санкции.
Во-вторых, федеральным законодательством предусмотрены санкции только в части нецелевого использования бюджетных средств. Ранее существовавшие административные санкции за иные нарушения бюджетного законодательства из последней редакции Бюджетного кодекса РФ были удалены. В части же санкций за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов вообще не предусмотрена административная ответственность.
В-третьих, нормы федерального законодательства предусматривают административное наказание только за сам факт нарушения финансово-бюджетного законодательства, без учета финансовых последствий таких нарушений для общества, бюджетов и граждан.
В-четвертых, нарушения норм бюджетного законодательства не отнесены нормами федерального законодательства об административной ответственности к длящимся. Фактически это означает, что в том случае, если контрольные органы зафиксировали факт нарушения спустя более чем два месяца с момента нарушения (а так бывает в 90% случаев), административное наказание не может быть применено.
Часто можно слышать разговоры о том, что пора перенести фокус санкций с сокращения лимита бюджетных обязательств на административные наказания руководителей организаций, допустивших нарушения финансово-бюджетного законодательства. На наш взгляд, это абсолютно необоснованная позиция. Без предварительной комплексной переработки законодательства об административной ответственности это означало бы исчезновение санкций как таковых, что автоматически приведет к воцарению атмосферы безнаказанности и безответственности. Федеральные чиновники, пропагандирующие такие решения, говоря словами председателя Мао, «прикрываясь красным знаменем, выступают против красного знамени как такового».
Тем не менее обнадеживает то, что региональные власти, осознавая необходимость усиления финансово-бюджетного контроля, выходят с законодательными инициативами о внесении поправок в федеральное законодательство. Так, целый ряд регионов внес в Государственную думу предложение о признании финансово-бюджетных нарушений длящимися, а также о введении административной ответственности за нарушения в расходовании средств государственных внебюджетных фондов. Можно ожидать, что эти инициативы будут приняты законодателем к середине 2007 года.
И, наконец, третья проблема – формирование единой базы данных о результатах контрольных мероприятий органов государственного финансово-бюджетного контроля. Введение единых стандартов и углубление координации надзорных органов разного уровня позволит создать национальную базу данных финансово-бюджетного надзора. Такая база данных в свою очередь даст возможность не только более эффективно планировать работу всех структурных элементов интегрированной системы государственного финансово-бюджетного надзора, но и послужит основанием для введения ограничений на занятие руководящих постов должностными лицами, допускавшими особо злостные нарушения норм финансово-бюджетного законодательства.
ПАВЛЕНКО Сергей Юрьевич, руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, кандидат экономических наук
Справка «Бюджета»
Родился 6 ноября 1958 года в г. Новосибирске.
В 1981 г. окончил экономический факультет Новосибирского государственного университета по специальности «Экономист-математик».
1981–1992 гг. – стажер-исследователь, младший научный сотрудник, научный сотрудник Института экономики и организации промышленного производства СО АН СССР (г. Новосибирск).
1992–1997 гг. – начальник отдела, заместитель руководителя, первый заместитель руководителя, руководитель Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ.
1997–1999 гг. – заместитель начальника – начальник управления мониторинга социально-экономических проблем Главного контрольного управления Президента РФ.
1999–2000 гг. – заместитель Руководителя Секретариата Председателя Правительства РФ.
2000–2004 гг. – руководитель Секретариата заместителя Председателя Правительства РФ – Министра финансов РФ.
С марта 2004 г. по настоящее время – Руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Награжден Почетной грамотой Правительства РФ.
Кандидат экономических наук. Автор более 20 научных работ и публикаций.
