От Бюджетного кодекса, как от ныне действующей его редакции, так и от вновь изложенной, не стоит ожидать решения всех накопившихся в государстве проблем финансово-экономического характера. Как справедливо отметил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, Бюджетный кодекс — действенный инструмент управления государственными (муниципальными) финансами, но всего лишь инструмент, причем один из многих. Поэтому при подготовке новой редакции кодекса в задачу федерального Минфина входило сделать этот инструмент максимально удобным в применении.
Новая редакция Бюджетного кодекса уже практически готова. Август и сентябрь посвящены согласованию внутри Министерства финансов РФ, со всеми заинтересованными ведомствами и экспертным сообществом. К 31 октября с учтенными пожеланиями и исправлениями усовершенствованный Кодекс будет внесен в Правительство РФ, и до конца текущего года планируется направить его в Государственную думу. Есть надежда на то, что депутатам хватит полугода на изучение документа и в первой половине 2015 года новая редакция будет принята.
Это что касается сроков. А вот структура и содержание обновленного кодекса стали темой Августовских чтений по общественным финансам в России, которые в
Деньги есть — кодекс не мешает
Основные претензии к сегодняшнему БК РФ — отсутствие в нем фундаментальности, наличие многочисленных поправок. Никто не спорит с тем, что поправки оттачивают инструменты регулирования. Но их количество уже подбирается к доброй сотне, и это значительно усложняет использование кодекса. Правда, стабильность не характерна и для многих других кодексов российского законодательства. В Налоговый, например, за тот же период существования внесено 320 изменений, свойственно часто меняться и Уголовному кодексу. Реже, чем другие, изменяются Гражданский и Водный кодексы.
«Мы проанализировали, — рассказал директор ИРОФ В. В. Климанов, — связаны ли изменения Бюджетного кодекса с какими-либо процессами, происходящими в стране. И отметили, что пик изменений пришелся на кризисный 2009 год, то есть если деньги есть, то кодекс не мешает. Прогноз на ближайшую перспективу по бюджетной сбалансированности не очень благоприятный, поэтому можно предположить, что и изменения в законодательстве будут большими».
Прежде кодекса
Собственно, как отметил начальник отдела бюджетного законодательства Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ М. М. Шамьюнов, работа по обновлению БК РФ пройдена в 2007 и 2013 годах, когда в кодекс вносились значительные изменения. Но задача по написанию новой редакции была поставлена в 2013 году, когда у правоприменителей уже не было сил смотреть на перечеркнутый документ. Причем целый ряд изменений по тем или иным причинам не был и принят.
За последние два года накопилось еще около 100 технических и юридических поправок. «Мы их не могли внести, — объясняет представитель Минфина России, — потому что это очень сильно увеличило бы объем законопроектов, и было бы сложно провести их через Государственную думу». Чтобы довести до ума Бюджетный кодекс, необходимо законодательно закрепить все ожидающие своего часа новеллы. В Государственной думе сейчас находится законопроект, который предусматривает внесение изменений в целый ряд статей кодекса. Они прежде всего касаются оптимизации оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Достаточно большие изменения коснутся формы предоставления межбюджетных трансфертов. То есть все пункты, по которым Минфин брал на себя обязательства, будут выполнены. Поправки примут, возможно, еще этой осенью.
Предполагается, что те нормы, которые необходимы для исполнения бюджета, начнут действовать с 2016 года. А те, которые напрямую не связаны с исполнением бюджета, вступят в силу с даты опубликования документа либо с 1 января 2015 года. Кроме того, готовится приобрести статус закона законопроект, который был инициирован российским правительством, но по определенным причинам пока не принят во втором чтении. Касается он внесения изменений в БК РФ в части создания правовых основ для принятия бюджетной стратегии или бюджетного прогноза на долгосрочную перспективу. Именно он поставит точку в деле подготовки почвы для принятия новой редакции Бюджетного кодекса.
Принципы новой редакции
Как сказал Шамьюнов, разработчик исходил из стремления сделать Бюджетный кодекс более стабильным документом, который не нужно будет пересматривать каждые полгода. Как правило, поправки в БК РФ были реакцией на какие-то политические задачи, которые вытекали из Бюджетного послания Президента РФ. Законопроект о бюджетной стратегии намерен упразднить такую форму волеизъявления, а этот раздел бюджетной политики в полной мере может быть реализован в Послании Президента Федеральному собранию. В результате задачи будут поставлены в конце года и не спровоцируют законотворческую лихорадку в июне — июле.
Еще два принципа, которые планируется реализовать в новой редакции, — это системность и кодифицированность. Помимо Бюджетного кодекса существуют отдельные законы, которые тем или иным образом регулируют бюджетные правоотношения и содержат статьи со стабильными нормами: какими-то правилами поведения, ограничениями. Эти нормы и требуют некой систематизации и консолидации в кодексе. В соответствии с принципом кодифицированности предполагается перенести в БК РФ нормы бюджетного законодательства: временные нормы Закона №
Кроме того, в новой редакции будет сокращена излишняя детализация. Правда, этот момент не у всех участников Августовских чтений вызвал одобрение. Заместитель городского головы — начальник управления финансами Калуги И. А. Евдокимова считает, что детализация, присутствующая в БК РФ, спасение для муниципальных финансистов.
Новации
Несмотря на то что новая редакция Бюджетного кодекса по сути является наведением порядка в документах, все же одну новацию Шамьюнов назвал кардинальной. Она предполагает расширение предмета БК РФ. Дело в том, что сейчас кодекс не дает ответа на вопрос, какова роль в бюджетном процессе бюджетных и автономных учреждений, государственных корпораций, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит государству и лишь фрагментарно регулирует их деятельность. Например, вопросы финансового обеспечения, подконтрольности регулируются, отчетности и управления — нет. Новая редакция опишет все эти моменты более тщательно.
Кроме того, в новом БК РФ усовершенствована методология расходов бюджетов, даны более четкие формулировки расходных обязательств. Будет устранена излишняя детализация бюджетных полномочий. Все вопросы, которые можно делегировать на подзаконный уровень, будут решаться постановлениями правительства и ведомственными приказами. Потому как изменены расшатывать свод основных законов.
Предполагается совершенствование межбюджетных отношений. Сфера иных межбюджетных трансфертов будет ограничена, изменится механизм предоставления дотации на сбалансированность, введены горизонтальные межбюджетные трансферты, субсидии из бюджета муниципального района в бюджет поселения, консолидированные субсидии станет возможным предоставлять без софинансирования. Будет регламентировано право регионов передавать местным бюджетам поступления не только по налоговым, но и неналоговым доходам. Это плата за негативное воздействие на окружающую среду, сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов и штрафы за отдельные административные правонарушения. В новой редакции присутствует глава о системе бюджетных платежей, а также расписана новая модель распределения нормативов от уплаты штрафов.
Нет стимула для хорошей работы
Что еще ожидают финансисты от Бюджетного кодекса, прозвучало в процессе обсуждения представленной новой редакции. К примеру, директор ФГУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления» С. Н. Юркова посетовала на отсутствие стимулирующего фактора для хорошей работы властей. «В конце 1990‑х — начале
Заместитель министра финансов Волгоградской области Д. Ю. Завьялов предложил дополнить Бюджетный кодекс нормой, позволяющей увязывать стратегическое планирование и бюджетный процесс. Иначе получается, что финансисты и экономисты играют в разные игры и часто не находят точек соприкосновения. Поднимался в ходе обсуждения и вопрос о норме, которая стимулировала бы повышение прозрачности управления общественными финансами.
Лавров в продолжение своей мысли о том, что Бюджетный кодекс — лишь инструмент, отметил, что БК РФ не должен затрагивать вопросы, выходящие за рамки бюджетной политики, к которой относятся вопросы сбалансированности бюджетов, дефицита, профицита, допустимого уровня долга, а все остальное — это отраслевая политика. «Не стреляйте в пианиста, он играет, как умеет, — попросил заместитель министра. — Причем пианист, как правило, был самым культурным человеком среди собравшихся в западном кинозале начала прошлого века. К сожалению, у нас, когда где-то что-то не получается, винят законодательство и Бюджетный кодекс, в частности». Минфин сделал линейку, которой удобно измерения проводить. Но ведь можно ею не по назначению пользоваться, а, например, гвозди забивать.
С. В. МАРТЫНЕНКО
