Павел Васильевич КРОШЕЧКИН, начальник управления бюджетной политики и межбюджетных отношений министерства финансов Оренбургской области Евгений Валерьевич СЕНЬЧЕВ, заместитель начальника управления бюджетной политики и межбюджетных отношений министерства финансов Оренбургской области Программно-целевой метод планирования бюджета Оренбургская область начала применять с 2013 года. На какие этапы был разбит этот процесс в регионе, какие вопросы возникали и каким образом решались, читайте в статье.
Врамках реализации Федерального закона от 7 мая 2013 года № 104‑ФЗ, создавшего правовую базу для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа, государственными органами Оренбургской области была принята нормативная правовая база, позволяющая разработать и утвердить государственные программы Оренбургской области, а также сформировать областной бюджет на 2014 год и плановый период в «программном формате».
Главные распорядители бюджетных средств — исполнители госпрограмм разработали систему оценочных показателей, характеризующих эффективность реализации программ. Министерство финансов области провело корректировку бюджетной классификации: были введены новые коды целевых статей, отражающие бюджетные ассигнования в рамках реализации государственных программ и непрограммных мероприятий.
Применение программно-целевого метода при планировании бюджета позволило уточнить приоритетность мероприятий, очередность и сроки их реализации, исходя из социальной и экономической целесообразности планируемых бюджетных расходов и конечных целей государственных программ.
Опыт реализации государственных программ Оренбургская область начала нарабатывать с 2013 года, когда были разработаны и запущены в работу программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области» на
Бюджетные ассигнования
Мероприятия всех госпрограмм области направлены на решение задач, включенных в Стратегию развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года. Распределение бюджетных ассигнований в 2014 году на реализацию основных направлений развития региона в рамках государственных программ представлено на рисунке 1.
Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ Оренбургской области на 2014 год составил 67,95 миллиарда рублей, или 86% от общего объема расходов областного бюджета (78,90 миллиарда рублей).
Расходы в рамках госпрограмм
Областной бюджет сформирован на основе государственных программ практически по всем направлениям расходов, за исключением расходов на национальную оборону, национальную безопасность, правоохранительную деятельность и СМИ, расходов на содержание органов государственной власти субъекта РФ.
Более 90% расходов областного бюджета сформировано в рамках государственных программ по следующим направлениям (рисунок 2):
- расходы социальной направленности;
- сельское хозяйство;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- управление государственными финансами и государственным долгом.
У 12 главных распорядителей средств областного бюджета (это 44% от их числа) доля бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм составляет более 80% от общей суммы бюджетных ассигнований на 2014 год. В то же время у трех главных распорядителей средств областного бюджета доля расходов на реализацию государственных программ составляет менее 50%.
Исполнителями (соисполнителями) одной или двух государственных программ являются десять главных распорядителей средств областного бюджета, четыре ГРБС участвуют в реализации мероприятий четырех госпрограмм каждый, а министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области — 11 госпрограмм. Таким образом, государственные программы сформированы по межотраслевому признаку.
Субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, предоставляемые из федерального бюджета и от государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ», также являются источниками финансирования мероприятий госпрограмм. Более 95% расходов, осуществляемых за счет целевых средств, включены в государственные программы субъекта, а это 14,25 миллиарда рублей.
В целях повышения оперативности и эффективности деятельности органов власти правительство Оренбургской области проводит работу по внедрению программного модуля «Мониторинг и анализ государственных программ Оренбургской области». Данный программный продукт позволит оперативно формировать полную и достоверную информацию о результатах мониторинга и анализа исполнения госпрограмм региона за счет автоматизации процессов сбора данных и создания единого информационного пространства.
Основная задача, поставленная губернатором Оренбургской области, — максимально возможный охват расходов бюджета государственными программами. Данный показатель оценивается как один из показателей качества управления государственными финансами. По предварительным оценкам, уровень программных расходов бюджета Оренбургской области на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов превысит 90%.
|
СПРАВКА БЮДЖЕТА Оренбургская область расположена на стыке двух частей света — Европы и Азии. В этом регионе находятся десять моногородов. В области разведано 192 месторождения нефти и газа. |
Казнить нельзя помиловать
Нельзя сказать, что все идет гладко. При решении поставленной задачи органы исполнительной власти области сталкиваются с определенными сложностями. В начале текущего года утверждены дополнительные изменения в бюджетное законодательство Российской Федерации, касающиеся сроков приведения в 2014 году государственных (муниципальных) программ в соответствие с законом (решением) о бюджете (Федеральный закон от 3 февраля 2014 года № 1‑ФЗ «О приостановлении действия абзаца 4 пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации». — Прим. ред.). На 2014 год действие нормы о приведении государственных программ к бюджету в двухмесячный срок приостановлено. Одновременно закреплено, что в 2014 году государственные (муниципальные) программы приводятся в соответствие с законом (решением) о бюджете до 1 мая 2014 года.
Данное положение бюджетного законодательства при желании можно трактовать по-разному. С одной стороны, программы должны соответствовать первоначальной редакции бюджета, с другой — областной бюджет в течение года может неоднократно корректироваться.
В числе основных проблем, возникающих при осуществлении бюджетного процесса в случае внесения изменений в областной бюджет, фигурирует и необходимость внесения изменений в программы. Существует неясность, что первично — программа или закон о бюджете. Оренбургская область придерживается позиции, что приоритетным является закон. При этом ответственным исполнителям региональное министерство финансов рекомендует вносить изменения в государственные программы одновременно с предложениями о внесении изменений в закон. К сожалению, это не всегда работает.
Возможно, к поправкам в бюджет должен прилагаться не проект нормативного правового акта, изменяющего государственную программу, а только ресурсное обеспечение и показатели (при необходимости). Одним из вариантов является подготовка изменений в государственные программы три раза в год:
первый раз — под первоначальный бюджет;
второй — к проекту бюджета на очередной год и плановый период;
третий — в декабре текущего финансового года (по показателям и ресурсному обеспечению текущего года).
Кроме того, стоит отметить, что отдельные исполнители программ, предвидя необходимость представления отчетности о достижении целевых показателей, стремятся сократить их число. Либо формулируют задачу таким образом, что при ее выполнении затрачивается минимум усилий, а уровень ответственности исполнителя стремится к нулю.
Основное внимание также придется уделить повышению уровня межведомственной координации и взаимодействия при реализации программ, поиску и установлению таких целевых индикаторов, которые были бы понятны не только ответственным исполнителям, но и обществу в целом.
Программный бюджет на муниципальном уровне
В бюджетах четырех муниципальных образований Оренбургской области (или 9% от их общего количества) доля расходов бюджета на реализацию муниципальных программ составляет более 80% от общей суммы расходов бюджета. В бюджетах восьми муниципальных образований доля расходов бюджета на реализацию муниципальных программ составляет 50% и более. 27 муниципальных образований (или 61% от их общего количества) осуществляют расходы с долей расходов в рамках муниципальных программ менее 50%.
В процессе усовершенствования порядка
Работа по совершенствованию порядка реализации государственных программ области продолжается. В результате подготовлено и принято постановление правительства Оренбургской области, предусматривающее:
- возможность включения мероприятий по выполнению функций государственными органами в состав государственных программ;
- утверждение единой методики оценки эффективности программ (подпрограмм);
- возможность отличия утвержденных показателей финансового обеспечения реализации государственной программы от показателей сводной бюджетной росписи;
- утверждение ресурсного обеспечения реализации государственной программы по разделам, подразделам, целевым статьям расходов бюджета (без отражения видов расходов).
Дополнительно в законе о бюджетном процессе в Оренбургской области предложено утверждать распределение ассигнований по государственным программам (подпрограммам), разделам, подразделам и видам расходов.
Формирование бюджета на очередной год и плановый период на основе государственных программ сопряжено с определенными трудностями, связанными со сжатыми сроками разработки программ, изменениями бюджетной классификации. Однако не вызывает сомнений, что программный бюджет позволит повысить эффективность бюджетных расходов.
