В целях реализации ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, вступившей в действие с 1 января 2006 г., Федеральное казначейство приказом от 22 марта 2005 г. № 1н «Об утверждении порядка кассового обслуживания» определило варианты кассового обслуживания указанных бюджетов.
Эти варианты предусматривают условия и возможности взаимодействия органов Федерального казначейства с финансовыми (уполномоченными) органами, распорядителями и получателями средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в части проведения доходных и расходных операций, выполнения контрольных функций, формирования и представления по установленным формам отчетных данных, и это закреплено в совместных документах: Соглашениях и Регламентах.
В условиях тотального перевода бюджетов, распорядителей и получателей бюджетных средств на обслуживание в органы Федерального казначейства, одной из сложных стала проблема исполнения судебных актов, принятых различными судебными органами, которыми налагались взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
К этому времени действующая схема исполнения судебных актов через службу судебных приставов при обращении взыскания на имущество должника, в том числе на денежные средства, находящиеся на его счетах в кредитных организациях, перестала быть актуальной по следующим причинам.
Во-первых, исполнение решений суда за счет движимого и недвижимого имущества бюджетополучателя является малореальным, так как большинство бюджетополучателей осуществляет свою деятельность в форме учреждений, имущество которых закреплено за ними на праве оперативного управления и не является их собственностью.
Во-вторых, исполнение в обычном порядке требований судебных актов за счет денежных средств, выделенных бюджетополучателю, также стало невозможным. Перевод бюджетополучателей на обслуживание в органы Федерального казначейства повлек за собой закрытие в кредитных организациях всех счетов по учету бюджетных средств, а обращать взыскание на денежные средства, находящиеся на казначейских счетах, судебные приставы не вправе:
а) реально счета бюджетов открыты именно органам Федерального казначейства, а не должникам по исполнительному производству;
б) закрепленным в Бюджетном кодексе РФ принципом иммунитета бюджетов списание денежных средств со счетов бюджетов без распоряжения органов Федерального казначейства допускается только в исключительных случаях, установленных законом.
Кроме того, исходя из базисных основ функционирования бюджетной системы схема исполнения судебных актов должна предусматривать соблюдение одного из основополагающих принципов бюджетного процесса, а именно принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности использования средств, предусмотренных бюджетом, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Не следует забывать и о том, что зачастую должниками выступают учреждения и организации, на которые возложены как социально значимые функции, так и функции по обеспечению деятельности государства. Вмешательство службы судебных приставов может повлечь значительные последствия, несравнимые с последствиями неисполнения решения суда.
Примером такого вмешательства и неупорядоченности правоотношений со стороны федерального законодателя явилось одно из предприятий Ростовской области, выпускающее стратегически важное для обороны Российской Федерации оборудование, которое было признано должником по исполнительному листу. Счета данного предприятия открыты не в органах Федерального казначейства, а в кредитной организации. В соответствии с законодательством Российской Федерации данному хозяйствующему субъекту целевым финансированием выделяются денежные средства на мобилизационную подготовку, то есть на оборонные цели. При проведении исполнительного производства возникла ситуация, когда указанные целевые денежные средства были списаны с расчетного счета предприятия на основании постановления судебного пристава, что фактически временно блокировало исполнение предприятием стратегически важных государственных функций. Причем согласно судебному акту взыскателем было само государство, наложившее на предприятие значительные штрафы за ранее допущенное нецелевое использование бюджетных кредитов, и теперь, используя меры принуждения, вынуждает его на совершение еще одного нарушения. Впоследствии по решению суда ситуация была урегулирована и денежные средства возвращены на расчетный счет предприятия.
Коллизия норм гражданского и бюджетного законодательства, являющаяся следствием конфликта двух конституционных ценностей, – своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций и, следовательно, стабильности гарантированного государством конституционно-правового статуса личности – с другой, привела к ситуации, при которой действующее законодательство фактически блокировало исполнение судебных актов.
Добиться исключения подобных примеров из реальной жизни возможно было только за счет правового урегулирования и установления порядка исполнения решений, предусматривающих обращение взыскания на денежные средства бюджетов бюджетной системы РФ.
При этом правовое регулирование необходимо было осуществлять с учетом специфики правоотношений. Так, действующее законодательство и сложившаяся судебная практика предусматривают, что денежные средства могут быть взысканы с казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования (в случае незаконных действий соответствующих должностных лиц) либо непосредственно с бюджетополучателя. Соответственно, необходимо было принимать две различных схемы исполнения решения суда.
Переломным моментом в обеспечении исполнения судебных актов по денежным обязательствам федерального бюджета стал 2001 г. и принятие Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 г.», который предусматривал, что исполнение решений о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации осуществляется Министерством финансов РФ, а исполнение решений о взыскании денежных средств с бюджетополучателей осуществляется через органы Федерального казначейства. Впоследствии аналогичные нормы закреплялись во всех федеральных законах о федеральном бюджете вплоть до 2006 г.
В развитие норм закона были приняты два нормативных акта, определившие процедуры исполнения судебных актов:
– Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 143 «Об утверждении «Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета» (далее – Постановление № 143);
– Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. № 66 «О порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» (далее – Постановление № 666).
Для органов Федерального казначейства наиболее значимым, естественно, являлся порядок, установленный Постановлением № 143, который нормативно закреплял логичную, принципиально новую схему исполнения судебных актов по денежным обязательствам средств федерального бюджета, она заключалась в том, что исполнительные документы направлялись на исполнение не в службу судебных приставов, а в органы Федерального казначейства. Наиболее логичной данная схема является потому, что иной орган не в состоянии был бы контролировать исполнение судебного акта, учитывая при этом основополагающие принципы бюджетного процесса.
Вместе с тем время показало, что принятый нормативный акт также является несовершенным. Проблема заключалась в том, что согласно первоначальной редакции принятого порядка в случае отсутствия денежных средств на лицевом счете бюджетополучателя исполнительный лист, предъявленный в орган Федерального казначейства, возвращался взыскателю без исполнения с разъяснением возможности предъявления требований к главному распорядителю средств федерального бюджета в порядке субсидиарной ответственности.
В целях разрешения сложившейся ситуации, нарушающей права частных лиц, в Порядок исполнения исполнительных листов были внесены кардинальные изменения. В частности, порядок, введенный Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2004 г. № 379 (далее – Постановление № 379), предусматривает, что требования исполнительных документов исполняются непосредственно самим должником через орган Федерального казначейства, в котором открыт должнику лицевой счет. Привлечение к ответственности главного распорядителя осуществляется только в судебном порядке. В случае отсутствия денежных средств у бюджетополучателя должник обязан обратиться с требованием к вышестоящей организации (учреждению) о выделении дополнительного финансирования.
Кроме того, в целях соблюдения прав взыскателей в законодательство была введена еще одна новелла, которая предусматривала, в случае неисполнения решения суда, применение органами Федерального казначейства мер принуждения к должнику, которые заключаются в блокировке всех расходов бюджетного учреждения, за исключением расходов, направляемых на погашение требований исполнительных документов. Указанные меры направлены на то, чтобы вынудить должника погасить образовавшуюся у него задолженность, а в случае отсутствия у него средств на эти цели – вышестоящих распорядителя и главного распорядителя средств выделить денежные средства для погашения задолженности.
Должнику, в соответствии с действующим законодательством, был предоставлен срок два месяца со дня поступления исполнительного документа в орган Федерального казначейства для полного погашения задолженности. В случае несоблюдения этого срока операции по лицевым счетам должника приостанавливались. Ранее действовавшая редакция предполагала применение мер принуждения только в случае грубого нарушения должником установленного порядка, например, непредставления должником информации об образовавшейся задолженности.
Принятие нового порядка резко изменило ситуацию с погашением задолженности федерального бюджета. Сроки исполнения решений сократились и в большинстве случаев не превышали двух месяцев с момента предъявления листа к исполнению, и, с учетом общего количества предъявляемых исполнительных документов, случаи применения мер принуждения были достаточно редки.
Подавляющее большинство бюджетополучателей и их вышестоящих главных распорядителей, осознавая возможность остаться без финансирования из федерального бюджета, предпочитали исполнять требования законодательства, не доводя до конфликта. Случались, конечно, и исключения, связанные как с некомпетентностью руководителей и финансистов бюджетополучателей и их вышестоящего руководства, так и с откровенным саботажем и попытками блокировать исполнение решения, но они были достаточно редки и не выделялись на общем фоне.
Параллельно развитию федерального порядка шло развитие правовых механизмов исполнения судебных актов по денежным обязательствам региональных и местных бюджетов. К сожалению, на федеральном уровне порядок исполнения подобных судебных актов закреплен не был, и региональные органы власти, в условиях правового вакуума, вынуждены были заняться самостоятельным правотворчеством.
Так, в целях соблюдения прав взыскателей и исключения конфликтных ситуаций Управление Федерального казначейства по Ростовской области при заключении в 2002 г. соглашения о кассовом обслуживании исполнения регионального бюджета, которое предусматривало в соответствии со ст. 168 Бюджетного кодекса РФ аналогичный федеральному порядок исполнения регионального бюджета, предложило принять решение о регламентации действий Министерства финансов Ростовской области, главных распорядителей и получателей средств областного бюджета при предъявлении исполнительных документов к их счетам, открытым в органах Федерального казначейства.
Во исполнение достигнутых договоренностей было принято постановление главы администрации (губернатора) Ростовской области от 12 февраля 2002 г. № 525, «Об утверждении «Положения о порядке взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств областного бюджета». Предусмотренный порядок был в целом аналогичен первоначальной редакции постановления Правительства РФ № 143.
Следует признать, что и в Управлении Федерального казначейства по Ростовской области, и в администрации Ростовской области понимали незаконность данного нормативного акта, но это было, по нашему глубокому убеждению, абсолютно оправданное решение. Да, безусловно, постановление главы администрации противоречило правовой системе России, поскольку гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации и является ее исключительной компетенцией, эти полномочия не могут быть переданы в ведение субъекта Федерации, а органы власти субъекта Федерации не вправе принимать нормативный акт по вопросам, относящимся исключительно к ведению Российской Федерации. В связи со сложившимся правовым вакуумом принятый порядок был единственным способом исполнения исполнительных документов и использовался для работы с ними как временная мера, направленная на соблюдение законных прав и интересов взыскателей до принятия соответствующих федеральных нормативных актов.
В дополнение к принятию указанного областного порядка, с переводом местных бюджетов с 2004 г. на полное кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства, главы местного самоуправления большинства городов и районов Ростовской области приняли аналогичные нормативные акты по просьбе отделений Федерального казначейства, обслуживающих их бюджеты.
Следует отметить, что закрепленный порядок не был идеален. Более того, содержал множество исключительно декларативных норм, которые не реализовывались на практике и позволяли недобросовестным должностным лицам региональных и местных финансовых органов и бюджетных учреждений, пользуясь нормативными пробелами, блокировать исполнение судебных решений.
Областной и местные нормативные акты принимались на основании первоначальной редакции постановления Правительства РФ № 143 и несли, как следствие, все недостатки реализованной на федеральном уровне схемы, которые усугублялись местным творчеством, связанным в том числе и с нежеланием давать органам Федерального казначейства реальные полномочия по применению мер принуждения.
Так, полномочия по применению мер принуждения к получателям средств областного бюджета были закреплены за Минфином Ростовской области, а к получателям средств местных бюджетов – за финансовыми органами местного самоуправления. Реальных случаев применения мер принуждения, а именно приостановления операций по лицевым счетам должника – получателя средств областного или местного бюджета, за всю практику работы органов Федерального казначейства Ростовской области не было, хотя нарушения принятых нормативных актов совершались бюджетополучателями регулярно.
Зачастую органы Федерального казначейства становились заложниками обстоятельств при исполнении принимаемых судами решений. С одной стороны – взыскатель, требующий безусловного и немедленного исполнения судебного акта, который в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» обязателен для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории России. С другой стороны – отсутствие реальных рычагов воздействия на должника. Усугублялась ситуация еще и тем, что принятые на областном и местном уровнях нормативные акты зачастую не позволяли органам Федерального казначейства оставаться в рамках правового поля при исполнении судебных решений.
Тем не менее, несмотря на многочисленные подводные камни, органами Федерального казначейства Ростовской области был осуществлен огромный объем работы. Ее результатом стали многие сотни своевременно исполненных судебных решений, которые в противном случае зависли бы без движения, порождая лишь недовольство в обществе и дестабилизацию обстановки в области.
Как видно, не всегда гладко, но тем не менее процедура исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с получателей средств федерального бюджета была закреплена, порядок работы совершенствовался, постепенно восполнялись пробелы в законодательстве, нарабатывалась правоприменительная практика, обобщались и анализировались ее результаты.
Продолжение статьи читайте в следующем номере.
Владимир КОСТЮЧЕНКО, руководитель Управления Федерального казначейства по Ростовской области, доктор экономических наук
Ирена ЛЫСАКОВА, начальник юридического отдела Управления Федерального казначейства по Ростовской области
