В 2006 г. продолжается реализация административной и бюджетной реформ, которые наряду с решением других вопросов направлены на повышение эффективности функционирования государственного аппарата и бюджетных расходов. Поэтому рассмотрение и поиск инструментов, позволяющих достичь данных целей, являются чрезвычайно актуальными.
В сферу деятельности Федерального казначейства понятия внутреннего контроля и внутреннего аудита вошли относительно недавно. Решением первой коллегии Федерального казначейства от 23 декабря 2005 г. была одобрена Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006–2008 гг. (далее – Концепция), в которой определены направления дальнейшего совершенствования ведомственного контроля и наряду с другими понятиями введены интересующие нас в рамках настоящей статьи понятия внутреннего контроля и внутреннего аудита.
Под внутренним аудитом понимается «объективная деятельность, направленная на обеспечение законности, предоставление рекомендаций по повышению эффективности и результативности деятельности Федерального казначейства, повышение эффективности внутреннего контроля и качества составляемой отчетности». Следует отметить, что в научной и справочной литературе имеются и другие подходы к определению этих процессов, однако мы будем использовать понятие, данное в Концепции.
Цель внутреннего аудита заключается не столько в установлении нарушений законодательства, административных, технологических и должностных регламентов, сколько в выработке предложений по повышению эффективности работы как каждого сотрудника в отдельности, так и целых подразделений. Одной из главных задач каждого специалиста и руководителя казначейской системы любого уровня всегда была задача повышения эффективности деятельности на порученном участке работы.
В соответствии с существующими нормативными правовыми документами статус работника казначейской системы можно условно подразделить на два блока: первый представляет собой совокупность прав и обязанностей по выполнению соответствующих функций Федерального казначейства; второй – права и обязанности по контролю за правильностью и эффективностью выполнения функций первого блока.
Второй блок, на наш взгляд, по содержанию соответствует внутреннему аудиту. Объем компетенции первого и второго блоков зависит от той ступени в иерархической лестнице, которую занимает казначейский работник. Например, рядовой специалист отдела проводит аудит в виде самоконтроля, начальник отдела кроме самоконтроля осуществляет аудит деятельности каждого специалиста и подразделения в целом, руководитель территориального органа Федерального казначейства также занимается самоконтролем и аудирует деятельность начальников отделов Управления и подчиненных отделений.
В этой связи центральными становятся вопросы четкого закрепления функциональных обязанностей каждого из перечисленных элементов иерархической лестницы в рамках как первого, так и второго блоков. Данные вопросы должны решаться в технологических регламентах деятельности Управления, его отделов и отделений, а также в должностных регламентах каждого работника. На наш взгляд, система технологических регламентов, используемых в территориальных органах Федерального казначейства, должна включать в себя регламенты трех уровней: Управления, основного направления деятельности (отдела) и специалиста. Аналогичная система может применяться и для отделений.
Перед органами Федерального казначейства наряду с постоянными ставятся и разовые цели. Так, примером постоянной цели может служить кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы, а разовой – внедрение организационно-штатной структуры Управления. Названные цели выбраны потому, что они, безусловно, выполнены не только УФК по Самарской области, но и всеми остальными территориальными органами Федерального казначейства, а следовательно, выводы о значении внутреннего аудита в самарском Управлении могут быть распространены и на другие УФК.
Впервые за все время существования Федерального казначейства в конце 2005 г. центральным аппаратом была определена типовая структура Управления и установлено предельное количество заместителей руководителя и отделов Управления с соответствующим функционалом. Внутренний аудит при реализации этой цели состоял, с одной стороны, в анализе существующей структуры и возможных моделях будущей, а с другой – в выработке предложений по распределению обязанностей между конкретными исполнителями. Аудит позволил выбрать приоритетное направление предстоящих мероприятий, то есть определить количество трудовых ресурсов, необходимое для обеспечения деятельности преобразуемых отделов.
Следует остановиться и на вопросе, почему в ходе внутреннего аудита внимание было сконцентрировано на определении трудовых ресурсов (штатной численности) отделов, а не на других показателях. Дело в том, что с момента выделения Федерального казначейства в самостоятельную федеральную службу в адрес территориальных органов Федерального казначейства был направлен исчерпывающий систематизированный нормативно-правовой и инструктивный материал, который четко регламентировал все без исключения стороны казначейской деятельности. Органы Федерального казначейства работают в централизованно поставленных и сопровождаемых программных продуктах. Иными словами, в настоящее время вопросы казначейских технологий входят в компетенцию и являются исключительной прерогативой центрального аппарата.
Задача менеджеров Управления заключается в детализации указанных технологий и обеспечении их применения на уровне каждого специалиста и каждого подразделения. Поэтому число сотрудников каждого отела должно быть объективно достаточным – ровно столько, сколько необходимо для эффективного выполнения возложенных на подразделение функций. В свою очередь, правильное определение количества специалистов является важнейшим условием правильного расчета других элементов ресурсного обеспечения.
Чтобы выяснить это оптимальное число, в рамках внутреннего аудита были определены: направления деятельности каждого отдела; операции, выполняемые казначейскими работниками в рамках данных направлений; нормативы времени, затрачиваемого на выполнение необходимых операций; фактические и прогнозные показатели объемов выполняемых операций.
В результате реализации названных мероприятий были установлены показатели трудоемкости операций, выполняемых специалистами отделов, и необходимое для работы число сотрудников. Для расчета штатной численности отделов Управления использовался метод, указанный в постановлении Министерства труда и социального развития РФ и Министерства финансов РФ от 23 декабря 1996 г. № 23 «Об утверждении нормативов времени на работы, выполняемые работниками управлений территориальных органов Федерального казначейства», адаптировав его к новым условиям по формуле (1):
Чш = То/Фп, (1)
где Чш – штатная численность отдела; То – общая трудоемкость работ, выполняемых в отделе; Фп – полезный фонд рабочего времени одного работника за год.
Анализ результатов деятельности отделов УФК за истекший период показал, что новая структура Управления работоспособна, позволяет выполнять не только ранее установленные функции в отношении федерального бюджета, но и, в частности, обеспечивает ведение единого счета бюджета Самарской области, работа с которым и по количеству транзакций, и по объему средств почти в два раза выше аналогичных показателей по федеральному бюджету.
При реализации постоянной цели по исполнению положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ в части кассового обслуживания исполнения бюджетов области и муниципальных образований органами Федерального казначейства Самарской области после анализа и моделирования на первый план вновь вышла задача определения штатной численности, но теперь уже отделений, которая также решалась с помощью формулы (1).
Однако такой метод нахождения штатной численности территориального органа Федерального казначейства в условиях постоянного совершенствования и изменения казначейских технологий оказался слишком трудоемким и сложным. Поэтому в рамках внутреннего аудита была разработана новая методика, основанная на количестве открытых лицевых счетов, в которой содержатся:
1. Формулы (2) и (3) расчета численности отделений с применением укрупненного показателя, обобщающего работу отделения, которым является условный лицевой счет:
Ч = Чр + Чо + Чф, (2)
где Ч – штатная численность отделения; Чр – штатная численность руководства отделения (определяется организационно-штатной структурой); Чо – штатная численность обеспечивающего блока отделения (30% от Чф); Чф – штатная численность функционального блока отделения, которая определяется по формуле (3):
Чф = Кн х Клс, (3)
где Кн – коэффициент нагрузки, определяемый как отношение общей годовой трудоемкости работ по исполнению расходов бюджетов, которые выполняются в отделениях, к полезному фонду рабочего времени одного сотрудника за год и общему количеству лицевых счетов (в 2005 г. в органах Федерального казначейства Самарской области Кн = 0,33); Клс – количество условных лицевых счетов, открытых в отделении. Условным лицевым счетом признается счет получателя средств, а лицевые счета других девяти видов приводятся к нему путем применения поправочных коэффициентов, учитывающих их трудоемкость.
2. Порядок расчета количества условных лицевых счетов, которые должен обслуживать один казначейский работник. Данный показатель определяется как величина, обратная коэффициенту нагрузки (1/Кн = 1/0,33 = 3 лицевых счета).
С использованием данной методики была получена развернутая и формализованная информация о состоянии ресурсов каждого отделения, что позволило выявить подразделения, имеющие нужное число сотрудников и требуемый объем ресурсов, и подразделения, обладающие недостаточным их количеством, что, в свою очередь, дало возможность принимать справедливые управленческие решения в ходе оптимизации штатного расписания.
Внутренний аудит позволил выделить три категории отделений в зависимости от количества обслуживаемых лицевых счетов и разработать для отделений каждой категории проекты требуемых организационно-штатных структур.
В результате осуществления внутреннего аудита при реализации цели кассового обслуживания бюджетов Самарской области и муниципальных образований при тех же затратах на содержание отделений Федерального казначейства области количество выполняемых транзакций и объем проводимых через систему средств выросли более чем втрое.
Таким образом, можно утверждать, что внутренний аудит позволил повысить эффективность и оптимизировать деятельность не только Управления, но и отделений. Следовательно:
1. Внутренний аудит является важным инструментом оптимизации деятельности органов Федерального казначейства, дальнейшее его развитие и совершенствование является одной из приоритетных задач системы.
2. Разработка, внедрение и использование системы технологических регламентов является неотъемлемым условием эффективности самого внутреннего аудита.
