– Константин Юрьевич, вы были участником межрегионального круглого стола «Бюджетирование, ориентированное на результат. Опыт России, Украины и Казахстана», который проходил в июле в Крыму. Как вы думаете, почему мы так мало знаем об опыте наших ближайших соседей? Если о развитии БОР в Казахстане мы еще как-то наслышаны, то об аналогичных процессах, идущих на Украине, впервые заговорили только на ялтинской конференции. Как такое могло произойти?
– К сожалению, мы сейчас действительно мало знаем об опыте наших ближайших соседей. Дело в том, что в 1990-е годы мы традиционно ориентировались на Запад, слушали об успехах внедрения бюджетирования у англичан, новозеландцев, голландцев. Но у них десятилетиями, даже столетиями формировалась другая, отличная от нашей система, которую России нельзя копировать напрямую. Заимствовать у Запада можно только отдельные элементы. В то время как Украина и Казахстан вышли из той же советской системы и начинали с тех же, что и у нас, советских процедур.
Сейчас Украина и Казахстан в плане реализации отдельных элементов БОР заметно обогнали Россию. Например, в Казахстане программный бюджет введен с 2004 года, на Украине – с 2002. Получается, от Украины мы отстали уже минимум на пять лет.
Нельзя сказать, что у наших соседей все функционирует идеально: у каждого свои проблемы. Так, на Украине очень поздно – в июне-июле – начинают готовить бюджет. При этом и в Казахстане и на Украине бюджеты скорее псевдопрограммные, потому что в основе программ лежит смета, а в рамках одной программы нельзя перебрасывать деньги со статьи на статью. И тем не менее им осталось сделать всего один шаг – разрешить распоряжаться средствами внутри программы, тогда как России этих шагов надо сделать еще очень много.
К счастью, ялтинский круглый стол позволил решить имевшиеся проблемы в общении. Сейчас мы активно переписываемся с коллегами из Украины и Казахстана, есть большое желание сотрудничать, делиться опытом и обсуждать злободневные вопросы. На конференции чувствовалось, что все изголодались по информации – мы общались круглыми сутками, с удивлением открывая новые для себя возможности бюджета на Украине и в Казахстане, а они – в России.
– Что на этом круглом столе на вас произвело особое впечатление?
– Прежде всего программные бюджеты Украины и Казахстана. И еще меня приятно удивил эксперимент, который проводится в текущем году на Украине: там Минфин передал отраслевым министерствам право распределения части субвенций по регионам. Думаю, это правильное решение, ведь экономическую политику реализуют именно эти министерства. А вот в России сложилась ситуация, при которой отраслевые министры могут передать деньги в регионы только через довольно негибкие инструменты ФЦП и ФАИП, и никаких иных инструментов финансирования регионов у них, по сути, нет. На этом фоне поступок Минфина Украины, частично передавшего в пользу отраслевиков собственные полномочия, выглядит просто прорывом.
– В развитых странах БОР внедрялся десятилетиями. Как вы думаете, каков оптимальный срок для внедрения БОР в России – учитывая, что, по данным Центра исследований бюджетных отношений (ЦИБО), только в пяти регионах урегулированы базовые процедуры применения как минимум трех из четырех основных инструментов БОР: доклады о результатах и основных направлениях деятельности, перспективный финансовый план, реестр расходных обязательств, региональные и ведомственные целевые программы?
– Действительно, мы прошли еще слишком короткий путь, чтобы система бюджетирования, ориентированного на результат, заработала. Сколько лет потребуется для ее внедрения, пока сказать не могу. Но хочу отметить, что в других странах БОР вводили небольшими отраслевыми блоками. Мы же на федеральном уровне работаем одновременно по всем направлениям и уже достаточно много сделали.
В субъектах ситуация иная. Федеральный центр не давит на регионы, поэтому каждый из них действует по собственной методике. Думаю, что Федерации по отношению к субъектам РФ нужно придерживаться внешних, достаточно общих ограничений, когда федеральный центр требует представить отчет о деятельности регионов по определенным направлениям, и если результаты хорошие, не важно, каким образом они этого добились. Когда в субъекте сильный руководитель со своей моделью управления, обеспечивающей нормальную деятельность региона, можно вообще обойтись без программного бюджета. Ведь в этом и заключается главная цель. Не надо фетишизировать БОР! Мы внедряем его не ради внедрения процедур, а для получения конкретных общественно значимых результатов, реализации стратегических целей развития страны, региона. Если результаты есть, то с помощью каких процедур они достигаются, вопрос второстепенный.
Что касается четырех основных инструментов БОР, это наше, российское изобретение. В одних странах нет бюджетных докладов, а есть только программный бюджет, в большинстве стран нет сводного доклада. Везде своя специфика, и в России в том числе. Поэтому не соглашусь с тем, что введение этих четырех инструментов является необходимым и обязательным условием внедрения БОР.
– Оказывает ли Минэкономразвития России методологическую поддержку регионам?
– Мы сейчас этим занимаемся,. К сожалению, Министерству регионального развития РФ, которое еще в прошлом году намеревалось разработать методические рекомендации для субъектов Федерации, в полной мере этого сделать не удалось. На июньском заседании Правительства РФ, где рассматривался сводный доклад, нас обязали в октябре представить методические рекомендации по включению региональных властей в реализацию общенациональных целей. В настоящее время мы готовим соответствующий документ.
– В чем же различие позиций Минэкономразвития и Минфина России?
– Минфин рассматривает бюджетирование, ориентированное на результат, исключительно с финансовой точки зрения: какова отдача на вложенный рубль. Я с такой позицией не спорю: это подход верный, но достаточно узкий. Мы же ставим перед собой задачу реализации приоритетных национальных, правительственных целей, и БОР здесь всего лишь инструмент. Поэтому весь комплекс формируемых документов, в том числе ДРОНДы и сводный доклад, служит построению системы стратегического управления в стране, а не только повышению отдачи на вложенный рубль. В такой трактовке это уже трудно называть БОРом, скорее это нужно обозначать более общим понятием: «управление результатами». Думаю, что для моих коллег из регионов этот термин не будет новым – именно управление по результатам стало одним из главных направлений программы «Административная реформа», которая начала реализовываться в этом году.
Кстати, именно во внедрении управления результатами мы, на мой взгляд, заметно опередили наших коллег из Украины и Казахстана. В выстраивании связки стратегическое планирование – тактическое планирование – оперативное управление мы продвинулись уже достаточно далеко. У нас созданы механизмы трансляции стратегических задач, обозначенных в Посланиях Президента, Среднесрочной программе, в Доклады о результатах и основных направлениях деятельности министерств и далее в бюджетные целевые программы, конкретные мероприятия по их реализации.
– В каких отраслях, по вашему мнению, проще ввести управление результатами? Есть ли какие-нибудь закономерности?
– Конечно, управление результатами легче внедрить там, где проще измерить результат. Но на практике, как всегда, многое зависит от желания исполнителей. К примеру, я с изумлением узнал, что изначально метод бюджетирования начал развиваться в Министерстве обороны США – ведомстве, в котором показатели деятельности определить крайне сложно. Считать количество бомб на складах – это подход «больше средств на вложенный рубль». Но ведь армия нужна не для накопления бомб, а для обеспечения безопасности страны.
– И какие же показатели они изобрели?
– Например, такой: американская армия должна быть в состоянии сосредоточить определенную группировку сил в любой точке мира в течение двух недель. Для нас такой показатель, наверное, не подходит, но в случае Соединенных Штатов, претендующих на роль «мирового полицейского», это хороший результат.
– А какие показатели иностранные коллеги выбрали в других отраслях, например в медицине?
– Такие показатели за рубежом и у нас во многом совпадают. Это и долгосрочные параметры с большими лагами, в частности продолжительность жизни, уровень смертности от определенных болезней – в России это сердечно-сосудистые заболевания, онкология, социальные болезни. Есть величины с меньшим лагом, например младенческая и материнская смертность. Или совсем кратковременные – время приезда «скорой помощи», время ожидания приема врача и пр. Все эти данные содержатся в докладах Минздрава РФ и Сводном докладе.
Сейчас мы начинаем вводить популярные за рубежом показатели социологических опросов – например, такой как оценка населением качества работы врачей. Это очень интересные характеристики. Меня поразило, что эксперты предложили измерять уровень бедности с помощью социологических опросов, то есть учитывать не долю населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, как это принято сейчас, а «процент населения, считающего себя бедным». Очень красивый и правильный подход! Формально бедный россиянин будет богачом в какой-нибудь среднеазиатской стране и наоборот, доля формально бедных резко вырастет, если мы приблизим потребительскую корзину к высокоразвитым странам. Но ведь в конце концов наша цель не по цифрам отчитаться, а бедность сократить! Поэтому социологические опросы как один из критериев оценки конечных, подчеркиваю – конечных результатов, очень важны.
– Аналитики объясняют низкие темпы реформирования бюджетного процесса тем, что, во-первых, у исполнительного органа недостаточно полномочий, а во-вторых, в регионе нет политической заинтересованности в проведении реформы бюджетного процесса. Какая причина, на ваш взгляд, важнее?
– Не думаю, что проволочки объясняются нежеланием и отсутствием мотивации у местных властей. Конкурс по программе «Административная реформа», который я уже упоминал, показал, что большинство регионов сейчас в той или иной степени внедряют БОР и управление результатами.
Что касается законодательной поддержки, в том числе с федерального уровня, то она, к сожалению, во многих случаях недостаточна. На ялтинском круглом столе украинские коллеги рассказывали о стимулировании внедрения БОР на муниципальном уровне. Дело в том, что на федеральном уровне у них бюджет программный, а на уровне городов – сметный, и это, конечно же, доставляет массу неудобств. Поэтому сейчас они с помощью USAID (Агентство международного развития США. – Примеч. редакции.) обучают принципам бюджетирования, ориентированного на результат, несколько сот мэров, объясняют, что и как надо делать. Упоминался и случай, когда один из мэров перевел на БОР все медицинское обслуживание, то есть фактически провел реформу здравоохранения в отдельно взятом городе, правда, фактически нарушив при этом ряд законов. Жители весьма довольны результатами, а руководство страны не знает, что с этим делать: или закрывать глаза, или вводить подобные процедуры по всей стране.
Здесь мы движемся по пути, уже пройденному Украиной, а ее опыт показывает, что для введения БОР в регионах необходима законодательная поддержка с федерального уровня.
– Какой, по вашему мнению, должна быть доля ведомственных целевых программ в бюджете?
– ВЦП, безусловно, являются основой БОР, поэтому их доля в бюджете должна быть близка к 100%. Во всяком случае, больше 90%.
В процессе реформирования мы постоянно забываем, с чего начинали. Поэтому я хочу напомнить старую историю. Когда вводился институт ведомственных целевых программ, между Минэкономразвития, Минфином, правительственной комиссией было достигнуто согласие в вопросе развития инструментов повышения результативности бюджетных расходов. Как виделась картина соотношения бюджета и ВЦП? До субъектов бюджетного планирования доводились лимиты бюджета действующих обязательств. Предполагалось, что БДО – условная собственность министерства, на которую никто не претендует, но его, тем не менее, надо разделить на аналитические ведомственные целевые программы.
Сейчас согласно существующим требованиям ВЦП должны быть ориентированы на конечный результат, а значит, туда не попадают некоторые функции. Думаю, эту ошибку надо исправлять. Каждое министерство все равно группирует непрограммные расходы, устанавливает сроки, основные мероприятия, выделяет ресурсы. Такие группировки обладают всеми характеристиками ВЦП. Иными словами, надо создать отдельную группу аналитических ВЦП, которые не ориентированы на конечный результат, но характеристики которых легко описываются и перечисляются, – это деятельность хозяйственных служб, бухгалтерии, финансистов, обучение и переобучение сотрудников и пр. В этом случае в бюджете действующих обязательств резерв для непрограммной деятельности не нужен – все может быть описано программой.
Что касается бюджета принимаемых обязательств, то в его рамках каждый субъект бюджетного планирования вправе подать заявку в виде ведомственной целевой программы, которая будет рассматриваться уже на уровне правительственной комиссии. Из заявок выбираются программы, направленные на достижение приоритетных целей государства. Это жесткий конкурс на получение дополнительных средств, здесь обязательно согласование с Минэкономразвития и Минфином. Но подход к бюджету действующих обязательств, который распределяется по аналитическим ВЦП, должен быть более мягким. Аналитические ВЦП нужно утверждать приказом министра. А руководителем ВЦП должен быть директор или заместитель директора департамента – менеджер среднего звена, который решает реальные задачи и отвечает за реализацию возглавляемого проекта.
– В чем сейчас заключается проблема развития аналитических ВЦП?
– Прежде всего в отсутствии права перебрасывать деньги между различными статьями в рамках одной программы. Если Минфин, а точнее правительство и бюджетное законодательство, даст такое право, руководитель программы сможет, например, перераспределить средства между закупкой компьютеров и расходами на НИОКР или уменьшить расходы на НИОКР и увеличить премиальные выплаты сотрудникам. Но свобода здесь относительная, ведь главный принцип не разрешительный, а уведомительный: руководитель должен принять решение о перераспределении средств, министр – подписать, после чего уведомить Минфин. Разумеется, при этом должны быть сделаны все формальные финансовые проводки.
Такая свобода может серьезно стимулировать и министров, и руководителей среднего звена. Но сначала в этом нужно убедить Министерство финансов РФ, которое опасается нецелевого использования средств. Однако свобода, во-первых, не отменяет строгой финансовой отчетности, во-вторых, при нынешней системе деньги можно разворовать с тем же успехом, а в-третьих, при новой системе эффективность расходования выделенных средств значительно выше, чем при существующей. Приведу пример: на зарплату в 300 долл. я не могу нанять высококвалифицированных специалистов, поэтому вынужден заказывать необходимое научное исследование за 50 тыс. долл. А если бы я пригласил в свой штат двух специалистов за 3 тыс. долл., то проект, на выполнение которого требуется два месяца, обошелся бы в 12 тыс.. Думаю, что каждый из ваших читателей может привести множество подобных примеров.
– Минфин России сейчас предлагает всем министерствам делать утверждаемые ВЦП в рамках бюджета действующих обязательств...
– Да, но целевые программы ведомств (они же утверждаемые ВЦП. – Примеч. редакции.) предполагают согласования в Минфине и Минэкономразвития России. А Минфин настаивает на том, что сначала нужно накопить историю: как эта ВЦП в течение нескольких лет реализуется, насколько велики расходы, какие показатели достигаются – и только потом претендовать на бюджет принимаемых обязательств. Но ведь у большинства аналитических программ уже есть трехлетняя история, а чтобы они стали настоящими программами, надо всего лишь оторваться от сметы и разрешить перераспределение средств. При этом нет никаких препятствий и для того, чтобы они претендовали на дополнительные средства.
Кстати, коллеги из Казахстана и Украины, приехавшие на ялтинскую конференцию, позитивно оценивали перспективы внедрения БОР в России. Мы переходим к программному бюджету постепенно, тогда как наши соседи сделали это практически одномоментно: в конце года приняли Бюджетный кодекс с формулировкой, что «со следующего года бюджет будет программным». Проблем в первые годы было множество: никто не знал, что такое программы и как их писать, но поскольку все средства надо было распределить по программам, распределяли кто во что горазд. Качество было крайне низким. Поэтому у России хорошие шансы: мы находимся в режиме тренировки уже три года.
Константин НОСКОВ, заместитель директора Департамента бюджетирования по результатам и сводного финансового баланса Минэкономразвития РФ
Беседовала Светлана СТРЕЛЬНИКОВА
Справка «Бюджета»
Родился 26 сентября 1978 г. в Архангельской области.
В 2000 г. – окончил Московскую государственную академию приборостроения и информатики по специальности «Автоматизированные системы управления».
В 2001 г. – окончил магистратуру Государственного университета – Высшая школа экономики.
2000–2001 гг. – экономический аналитик программы «Большие деньги» телеканала НТВ.
2001–2004 гг. – главный специалист, заместитель начальника отдела, начальник Отдела программ социально-экономического развития Минэкономразвития России.
С 2004 г. – заместитель директора Департамента стратегии социально-экономических реформ Минэкономразвития России.
С июля 2006 г. – заместитель директора Департамента бюджетирования по результатам и сводного финансового баланса Минэкономразвития России.
