Стремительное ухудшение экономической ситуации привело к необходимости формирования планов реагирования со стороны властей различного уровня. Статья посвящена мерам, предпринимаемым региональными властями в этом направлении.
Решение регионов
Распоряжением Правительства РФ от 27 января 2015 года №
- активизация экономического роста;
- поддержка отраслей экономики;
- обеспечение социальной стабильности;
- мониторинг и контроль ситуации в экономике и социальной сфере.
Несмотря на отсутствие прямого указания на необходимость разработки аналогичных документов на региональном уровне, значительная часть субъектов РФ (в правовой базе «КонсультантПлюс» на момент написания данной статьи были размещены планы 36 регионов) уже утвердила свои планы первоочередных антикризисный мероприятий. При этом основная часть субъектов (более 65%) пошла по пути утверждения среднесрочных планов на три года, несмотря на то что федеральный план предполагает меры только на 2015 год.
Каковы реальные цели этих планов? И какие вообще цели можно ставить в антикризисных планах на региональном уровне при условии сокращения доходных возможностей бюджетов?
Хотя большинство субъектов воспользовались общей логикой и структурой федерального документа, подходы и конкретные меры, заложенные в региональных планах, существенно различаются. При этом большинство планов отражают противостояние встречных трендов (или разных органов исполнительной власти): поддержание бюджетной стабильности в краткосрочной перспективе (повышение доходов и сокращение расходов), социальная поддержка населения (что приводит к росту расходов и не создает основ для роста экономики, но позволяет временно создать ощущение социальной стабильности) и поддержка экономики (что в краткосрочной перспективе, напротив, приведет к снижению стабильности в сфере государственных финансов, снизит доходы и увеличит расходы).
Антикризисный бюджет
В связи с уже сложившейся в последние годы сложной ситуацией с опережающим ростом расходов, в том числе ввиду необходимости исполнения майских указов, в антикризисные планы были включены разнообразные меры по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. В качестве основных направлений по привлечению дополнительных доходов чаще всего выделяются приватизация и повышение собираемости налогов. Также встречаются повышение эффективности управления акционерными обществами, акции которых находятся в собственности региона (например, Брянская область). Увеличение налогов не предусмотрено ни в одном из планов, однако присутствует инвентаризация налоговых льгот (например, Пермский, Ставропольский края, Тульская область). При этом в ряде регионов встречаются обратные меры, направленные не на повышение доходов, а на поддержку бизнеса, что, скорее всего, приведет к снижению доходов (например, понижение арендных ставок, введение льгот и отсрочек по уплате налога на землю и т. п.).
Оптимизацию бюджетных расходов предполагается осуществлять по следующим ключевым направлениям. По аналогии с федеральным антикризисным планом большинство субъектов РФ предусмотрели приоритизацию расходов, включая расходы на государственные программы, реализацию адресной инвестиционной программы и т. д. Также часто встречаются меры по сокращению расходов на систему государственного управления за счет оптимизации структуры органов исполнительной власти и сокращения численности госслужащих.
Сокращать расходы планируется и за счет системы государственных закупок, в том числе отказа от закупок товаров и услуг повышенной комфортности, мер по предотвращению завышения начальных цен закупок, расширению практики проведения совместных торгов. В Тульской области, помимо прочего, предусмотрена также регламентация использования экономии, полученной в результате проведения закупочных процедур. В Москве и Санкт-Петербурге отдельно реализуется политика ценообразования в строительстве объектов городского заказа, включающая оптимизацию проектных и технологических решений, импортозамещение материалов и т. д.
Значительное количество мер предусмотрено в отношении сети государственных учреждений. Помимо реструктуризации, планируются оптимизация штатных структур в учреждениях, запрет на увеличение штатной численности учреждений, стимулирование учреждений к развитию приносящей доход деятельности, внедрение аутсорсинга (Тамбовская область). В целом логика планируемых мер предполагает усиление контроля над деятельностью учреждений. Так, например, в Белгородской области предполагается даже применение порядка доведения до бюджетных учреждений ежемесячных лимитов бюджетных расходов, а также предварительное санкционирование расходов, которые планируется произвести за счет средств от приносящей доход деятельности. Подобные решения ставят под сомнения результаты проводимой в последние годы реформы бюджетной сети, направленные на повышение самостоятельности учреждений.
В то время как в нескольких планах встречается прямое указание на секвестирование бюджета (Амурская, Вологодская области, Республика Дагестан, Пермский край), хочется выделить план Ленинградской области, где предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на реализацию адресной инвестиционной программы для завершения ранее начатого строительства.
Помимо управления собственными ресурсами, большинство планов содержат меры по привлечению федеральных средств. В том числе в планах встречаются: привлечение бюджетных кредитов, участие в государственных программах, ФЦП и конкурсах, проводимых федеральными органами исполнительной власти между субъектами РФ на предоставление субсидий, содействие в получении региональными организациями средств федерального бюджета и институтов развития, включая государственные гарантии и субсидии. Подобные меры можно встретить практически во всех планах.
Антикризисный план контролирует глава
Ольга Владимировна Завьялова, министр финансов Республики Алтай
В Республике Алтай принят и находится на личном контроле главы региона план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности, или так называемый антикризисный план, который учитывает особенности субъекта и при этом, конечно же, согласуется с Программой антикризисных мер Правительства России. Так как наш регион высокодотационный, со своими отраслевыми особенностями, то в условиях жесточайшей экономии мы живем уже давно, а ресурсы, поступающие с федерального уровня, просто обязаны использовать эффективно. Условия получения финансовой помощи конкретизированы комплексом мер, которые закреплены двусторонним соглашением с Минфином России. И если раньше соглашение было рамочным, то сегодня это детальный план работы на три года с целевыми значениями показателей.
Одной из особенностей плана является принятие начиная с 2015 года правового акта о долговой политике республики, предусматривающего сохранение уровня внутреннего долга и расходов на его обслуживание на безопасном для региона уровне. И здесь, конечно, серьезным подспорьем может стать реализация в кратчайшие сроки поставленной Президентом РФ и Минфином России задачи по замещению коммерческих кредитов бюджетными (поскольку на сегодняшний день банковские заимствования для субъектов, в особенности дотационных, слишком дорогие) и мер по реструктуризации «дорожных» кредитов. Это чрезвычайно важно для обеспечения сбалансированности бюджета республики на долгосрочную перспективу.
Отдельно в планы включаются мероприятия по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, внесению предложений по корректировке федерального законодательства, включая Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, нормативные правовые акты, определяющие инструменты поддержки отраслей экономики.
Поддержка бизнеса
В части мер государственной поддержки региональной экономики наибольшее единообразие наблюдается в подходах к применению налоговых мер. В 70% планов присутствуют меры по развитию патентной системы налогообложения, снижение ставки ЕНВД, введение налоговых каникул.
В 25% планов содержатся меры по предоставлению государственных гарантий на реализацию инвестиционных проектов. Однако существует и противоположная точка зрения на данный инструмент: например, в Кемеровской области, напротив, намереваются ввести мораторий на предоставление государственных гарантий.
Достаточно часто можно встретить меры по предоставлению субсидий на уплату процентов по кредитам. Данные меры представляются особенно оправданными ввиду того, что высокая стоимость заемных средств, еще более возросшая после изменения Центральным банком России ключевой ставки, является одной из наиболее часто озвучиваемых проблем малого и среднего бизнеса. Однако для оценки перспективности и результатов применения таких мер необходимо анализировать также объемы предоставляемых субсидий и их динамику, поскольку в случае сохранения докризисных масштабов поддержки положительного эффекта может и не быть.
В половине рассмотренных регионов предусмотрено создание кластеров, индустриальных парков, особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития. Наиболее детально данный вопрос представлен в плане Саратовской области. Впрочем, можно предположить, что данные меры скорее являются следствием ранее начатой либо задуманной работы по развитию налоговой базы регионов, поддержке малого и среднего предпринимательства. Велики риски того, что в условиях недостаточности финансовых ресурсов как у бизнеса, так и у государства успешная реализация подобных проектов в ближайшие годы будет крайне затруднена.
Перспективными, в том числе в условиях необходимости импортозамещения, представляются меры, направленные на содействие продвижению продукции местных производителей. В качестве примеров можно привести проведение ярмарок и выставок (например, Алтайский край), продвижение продукции местных производителей в торговых сетях (например, Брянская область), взаимодействие с другими субъектами РФ (например, Новосибирская область), развитие внешнеэкономических связей (например, Ленинградская область). Подобные меры не требуют значительных расходов со стороны государства и в то же время могут принести существенные экономические эффекты либо, по меньшей мере, поддержать региональных налогоплательщиков, создать для них сравнительно стабильный финансовый поток, возможность продолжать деятельность.
В Москве предусмотрены мораторий на увеличение действующих ставок арендной платы за пользование городской недвижимостью и отмена действующих льгот по ней, формирование механизма льгот и отсрочек по уплате арендной платы за землю. Также планируется эксперимент по предоставлению в аренду объектов нестационарной торговли нового образца под ключ без взимания стоимости аренды объектов с арендаторов. Схожие меры планируются и в Санкт-Петербурге. В других регионах относительно редко, но встречается предоставление в аренду имущества и земельных участков по льготной стоимости (например, Республика Бурятия, Вологодская область, Республика Саха (Якутия) и др.).
Хотя залоговые фонды созданы в значительном количестве субъектов РФ, особым образом оговорили работу с ними лишь некоторые регионы. Так, например, в Липецкой области планируется использование залогового фонда, в том числе предоставление в залог активов, находящихся в распоряжении залогового фонда, для обеспечения исполнения обязательств хозяйствующих субъектов по кредитам для реализации инвестиционных проектов. Инструмент залогового фонда планируется использовать и в Ивановской области. Можно предположить, что в остальных регионах залоговые фонды также будут применяться для обеспечения получаемых бизнесом кредитов в рамках действующих механизмов.
Нашли отражение в антикризисных планах и институциональные меры. К ним можно отнести создание и поддержку региональных институтов развития, меры по снижению административных барьеров, отдельные меры по повышению инвестиционной привлекательности и развитие ГЧП.
Широко представлены отраслевые меры, прежде всего в части поддержки сельского хозяйства, жилищного строительства и ЖКХ. К отраслевым при этом относятся как меры, аналогичные общим для экономики региона (например, субсидирование процентных ставок по кредитам или содействие в привлечении федерального финансирования), так и уникальные решения по конкретным инвестиционным проектам и производителям (например, подписание соглашения между Вологодской областью и одним из ведущих мировых производителей фосфорсодержащих удобрений российской компанией «ФосАгро» о поставках по льготным ценам). Подобный подход с выделением мер одновременно по способу и объекту воздействия, с одной стороны, неизбежно приводит к дублированию информации, с другой, на практике может облегчать управление реализацией плана за счет точечного закрепления ответственности.
Использовать докризисные наработки
Андрей Вадимович ПШЕНИЦЫН, министр финансов Челябинской области
Главное, на что нацелены антикризисные меры в Челябинской области, — сдерживание роста расходов. И нам это удается, хотя и не без усилий. Еще тщательнее анализируются предполагаемые траты — без понятного и прозрачного результата расходы в региональном бюджете не закладываются. Более того, необходимость тех или иных трат рассматривается в несколько этапов: первый раз — при формировании бюджета, в дальнейшем — ежемесячно при определении лимитов и предельных объемов финансирования. Окончательное решение принимает лично губернатор Челябинской области Б. А. Дубровский. Во многом благодаря этому у Южного Урала и долг относительно других субъектов невысок.
Кроме того, уже в прошлом году в регионе началась активная работа по оптимизации трат — введен режим жесткой экономии. Были сокращены расходы органов власти и учреждений области на закупку товаров, работ и услуг. Например, на обслуживание служебного транспорта и информационно-техническое обеспечение. Также приостановлена индексация зарплат госслужащим, которых прошу не путать с бюджетниками, сокращены расходы на проведение отраслевых мероприятий и часть планируемых расходов по другим направлениям. В этом году оптимизация затрат в регионе продолжится.
Но основные усилия руководства области направлены на обеспечение притока инвестиций, на импортозамещение. Для привлечения внимания инвесторов мы ищем различные катализаторы, используем свои докризисные наработки — инновационные парки, площадки и пр. И, конечно, необходимо эффективнее задействовать административный ресурс, чтобы в работе с инвестором не было барьеров, чтобы вопросы решались мгновенно. Нужно искать и находить подход к каждому проявившему интерес инвестору. Раньше упор в регионе делали на зарубежных инвесторов, но сейчас, после введения санкций, мы больше работаем с представителями российского бизнеса, готовыми вложить свои деньги в экономику области.
В целом нельзя сказать, что антикризисные планы регионов изобилуют прорывными идеями, которые позволят внезапно, с минимальным вложением бюджетных средств обеспечить резкий скачок вперед. Скорее в планах можно увидеть набор привычных, уже ранее применявшихся в субъектах РФ механизмов по развитию налоговой базы, инвестиционного потенциала и т. п. Впрочем, и подвергать критике данное решение нельзя, поскольку так или иначе работа в этих направлениях велась в предыдущие годы. И тем больший интерес представляют отдельные уникальные мероприятия, предусмотренные в некоторых регионах. И тем большую роль в этих условиях начинает играть тесное взаимодействие государства с бизнесом. Важно услышать, что в действительности нужно в данный момент негосударственному сектору. Вероятно, именно сейчас крайне важно субсидирование процентных ставок по кредитам, пусть не на развитие производства, а на пополнение оборотных средств, тогда как строительство технопарков и бизнес-инкубаторов уместно отложить на несколько лет.
Поддержка населения
Практически во всех рассмотренных планах (более 90%) запланирован набор мер по воздействию на рынок труда в условиях кризиса. В большинстве случаев речь идет о подготовке и переподготовке кадров, развитии различных форм занятости (неполный рабочий день, временная занятость и т. д.), оперативном информировании населения о ситуации на региональном рынке труда. Реже встречаются перспективы межрегионального сотрудничества (например, в Вологодской области планируется формирование межтерриториального и внутриобластного банка вакансий), а также тесного взаимодействия с работодателями. Хотя такие меры, как и в случае содействия продвижению продукции, не требуют больших расходов, но могут принести ощутимые результаты.
В части социальной поддержки граждан, с одной стороны, планируются меры по инвентаризации имеющихся выплат и льгот с акцентом на принципе адресности, с другой — подчеркивается приоритет исполнения имеющихся обязательств. В качестве примеров непосредственно антикризисных мер социальной поддержки, направленных на поддержку населения, можно выделить увеличение имеющихся выплат (например, в Ленинградской области предусмотрена индексация выплат отдельным категориям граждан в марте и сентябре 2015 года на 5,5% и 5,9% соответственно), предоставление права единовременной выплаты за счет средств материнского капитала (например, Пермский край) и т. д. Но в целом введение новых или увеличение имеющихся выплат предусмотрели далеко не все регионы, что во многом обусловлено сложной ситуацией с доходами. Более того, учитывая, что данные меры могут лишь в той или иной степени снизить негативные социальные последствия, но при этом не устраняют саму причину проблем, пользоваться ими стоит крайне ограниченно.
В условиях высокой и плохо прогнозируемой инфляции в большинстве планов нашли отражение меры по обеспечению продовольственной безопасности, прежде всего за счет регулярного мониторинга ценовой ситуации. Также встречаются такие меры, как расширение сети социальных магазинов (Алтайский край), обеспечение наличия двухмесячного запаса продовольственных товаров длительного срока хранения (Вологодская область), организация работы «портала цен» (Нижегородская область), установление предельного размера торговых надбавок (Тюменская область).
В сложных экономических условиях для снижения социальной напряженности важно повышать качество взаимодействия с населением. Меры по повышению открытости предусмотрены всего в трети планов. Помимо информирования населения о текущей ситуации и имеющихся возможностях, некоторые регионы планируют привлекать население к выработке управленческих решений (например, Республика Бурятия, Кемеровская область).
Конфликт интересов
В целом проведенный анализ показал, что сам состав направлений, заложенных в планах, уже приводит к возникновению внутренних противоречий. Блоки мер по повышению доходов и снижению расходов бюджета, с одной стороны, и поддержке экономики и населения, с другой, изначально предполагают конфликт интересов. Однако важно, чтобы были ясны приоритеты государства на ближайший год или несколько лет, чтобы читался ответ на вопрос: что все-таки важнее — сбалансированный бюджет или рост экономики? В этом случае антикризисный план становится не просто инструментом управления, а очень важным сигналом для бизнеса и населения о проводимой в регионе политике. К сожалению, в настоящий момент в большинстве планов направленность такого сигнала не ясна. По нашей оценке, наиболее удачным можно считать план, разработанный в Ленинградской области.
В дальнейшем интерес будут представлять ответы на вопросы: удастся ли реализовать и к каким результатам приведут наиболее жизненные меры в части поддержки бизнеса? Насколько комплексно получится их применять (например, предоставлять гарантию и субсидировать процентные ставки по кредитам одним и тем же организациям, не распылять ограниченные ресурсы)? Предположительно, через полгода либо год потребуется актуализировать антикризисные планы — и в такой ситуации будет важным понимание реальных проблем в конкретных сферах и у конкретных организаций. Хотя желательно, чтобы такое понимание, если его еще нет, сложилось уже сейчас.
