«Бюджет как предмет социальных наук» — под таким названием в марте прошел семинар, организованный Центром инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина России при поддержке Экспертного совета при Правительстве РФ.
Основной темой обсуждения на семинаре стали вопросы инициативного бюджетирования. Как отметил в своем приветственном слове директор НИФИ В. С. Назаров: «Направление это новое и, возможно, не такое важное, как, к примеру, бюджетные правила, тем не менее вызывает интерес и является неким мостиком в будущее, позволяющим это будущее создавать». В данной теме, с одной стороны, есть большой простор для интеллектуальной и академической работы, а с другой — существует и реальная возможность посмотреть, как эта технология работает в России. Не секрет, что механизм самообложения, который можно считать прообразом инициативного бюджетирования, не получил широкого распространения в нашей стране. Тем не менее инициативное бюджетирование имеет право на существование и изучение, и уже имеющаяся практика — тому свидетельство.
Об актуальности обсуждаемой темы высказался и руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ В. В. Вагин. Он напомнил, что впервые тема инициативного бюджетирования была публично заявлена и стала предметом активного обсуждения на круглом столе, организованном открытым правительством в сентябре прошлого года. Сегодня к новому механизму уже приковано большое внимание, в том числе и со стороны Минфина России. Семинар в НИФИ, по словам выступающего, должен не только стать началом формирования научной панели ученых социальных наук, занимающихся бюджетной проблематикой, но и очертить круг проблем, которые необходимо обсудить в ближайшее время.
А вопросов, как в любом новом деле, возникает очень много. Один из них звучит риторически: зачем нужны подобные практики? Есть Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определены вопросы местного значения и механизмы, с помощью которых они должны решаться. Зачем придумывать что-то еще? Это взгляд с одной стороны. С другой, после изучения норм действующей редакции закона становится очевидным, что никакого отклонения или выхода за рамки законодательства о местном самоуправлении у инициативного бюджетирования нет. Появление новых инструментов прописано как законодательная норма, а это как раз новый инструмент, который возник в последние годы. Отдельно стоит вопрос: надо ли заниматься совершенствованием законодательства о местном самоуправлении и включать в него инициативное бюджетирование? Это следующая проблема, которая, по словам Вагина, должна попасть в поле зрения экспертов и ученых.
Нужна терминологическая ясность
Разнообразие практик и названий проектов, которые были представлены в том числе на семинаре: «Программа поддержки местных инициатив», «Народный бюджет», «Партиципаторное бюджетирование» и т. д., — наводит на мысль о необходимости систематизации понятий. Как отметил представитель АКБ «Азимут» Ю. А. Цуриков, сначала мы оперировали такими понятиями, как «открытый бюджет», затем появился «бюджет для граждан», «народный бюджет», «инициативное бюджетирование». Это термины-синонимы? Для четкого понимания предмета обсуждения необходимо определить, какой термин будет использоваться в дальнейшем?
Некоторую ясность в вопрос внес Вагин. По его мнению, «открытый бюджет» — это широкое понятие, которое сегодня можно назвать не только элементом государственной политики, но и идеологией. Однако в России все популярнее становится термин «бюджет для граждан», как более удачный для российских условий. Что касается других терминов, таких как «народный бюджет», «проекты местных инициатив», «партиципаторное бюджетирование», то это разновидности инициативного бюджетирования.
Руководитель Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка И. Е. Шульга рассказал о практике реализации программы в российских регионах. «Программа работает, и работает исключительно хорошо, — заверил он собравшихся. — Проблема в распространении практики». По словам Шульги, стартовые издержки для запуска программы чрезвычайно высоки в силу некоторых причин. Одна из них как раз связана с отсутствием общей терминологии. «Когда мы приезжаем в регион и начинаем рассказывать о программе, нам говорят, что она уже реализуется, хотя мы абсолютно точно знаем — такой практики здесь нет, — пояснил представитель Всемирного банка. — Мы сталкиваемся с проблемой отсутствия консенсуса и понимания вопроса». Поэтому на сегодняшнем этапе чрезвычайно важно договориться, что будет называться инициативным бюджетированием. Вторым этапом должно стать формирование общего знания, методических разработок о механизме инициативного бюджетирования.
Вопросов больше, чем ответов
Подводя итоги обсуждения инициативного бюджетирования, заместитель директора Департамента бюджетной политики Минфина России А. А. Блохин отметил, что его ведомство, и в частности заместитель министра финансов А. М. Лавров, проявляет большой интерес к данной теме и ждет от НИФИ уже к концу текущего года конкретных предложений и рекомендаций по развитию этого механизма в России. Вместе с тем представитель Минфина обратил внимание на то, что в ходе семинара не были озвучены конкретные проблемы, не поставлены четкие задачи, которые помогли бы определить, в какую сторону двигаться. «Если все замечательно, то почему этот механизм не получил широкого распространения?» — задал вопрос чиновник. По его мнению, либо инициативное бюджетирование, как эпидемия, рано или поздно должно захватить все территории, либо придет понимание того, что этот механизм применим не везде и не ко всем ситуациям. На сегодняшний день понимание того, какие проблемы этот механизм может решить лучше всего, находится на более низком уровне, чем проработка самого механизма. По мнению выступающего, этот вопрос не должен выпадать из поля зрения участников следующих семинаров.
Инициативное бюджетирование — форма вовлечения граждан в бюджетный процесс, предоставляющая возможность территориальным сообществам принимать участие в определении приоритетов расходования бюджетных средств и реализации отобранных проектов для решения вопросов местного значения
Можно ли инициативное бюджетирование назвать самореализующейся реформой, или же оно может работать только благодаря усилиям Всемирного банка, НИФИ и других институтов? «У меня не сложилось впечатление, что процесс станет самодостаточным, а если станет, то с какого момента?» — прокомментировал свое видение ситуации Блохин. Нужно видеть ресурс самого инструмента. В любом процессе есть сложный переход от прецедентов и пилотов к системе. Сегодня мы находимся на начальном уровне. Наберет ли инициативное бюджетирование силу и станет системой, или это будет тысяча отдельных «проектиков», пока не ясно. Нет понимания и того, как будет выстроена система в целом, ведь все проекты очень разные.
Темы для размышлений
Участники мероприятия высказались за регулярность проведения семинара «Бюджет как предмет социальных наук» и определили тематику следующих встреч. До конца года предполагается обсудить темы:
1. Публичный язык инициативного бюджетирования (июнь, Европейский университет в Санкт-Петербурге).
2. Обучение граждан, работников органов государственной и местной власти организации проектов инициативного бюджетирования (сентябрь, НИФИ).
3. Зарубежный опыт инициативного бюджетирования и «Открытый бюджет» (декабрь, НИФИ).
О. В. ИЗУТОВА
