Софинансирование инициатив

Перед муниципалитетами поселенческого уровня, особенно сельскими, стоят серьезные вызовы, противостоять которым, имея слабую доходную базу, очень трудно. Как решить проблемы, связанные с состоянием социальной инфраструктуры (централизованное водоснабжение, подъездные дороги с твердым покрытием и т. д.) и доступом к соответствующим услугам? Программа поддержки местных инициатив — один из механизмов, с помощью которого можно решить многие задачи.

Контекст реализации ППМИ в России

Бурное экономическое развитие страны в нулевые годы позволило существенно повысить уровень благосостояния российского населения и решить многие социально значимые вопросы на региональном и муниципальном уровнях. Одновременно были созданы предпосылки для развития местных сообществ и гражданского участия в местном самоуправлении. В частности, был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающий распределение полномочий между различными муниципальными уровнями и определяющий формы и механизмы участия граждан в местном самоуправлении и бюджетном процессе. Тем не менее перед муниципалитетами поселенческого уровня, особенно сельскими, по-прежнему стоят серьезные вызовы. Так, в сельской местности, где проживает свыше четверти населения страны и 42% малоимущих граждан, пока не решены проблемы, связанные с состоянием социальной инфраструктуры и доступом к соответствующим услугам. Только 32% сельских населенных пунктов¹ имеют централизованное водоснабжение,
население только 5% сельских населенных пунктов² имеет возможность пользоваться канализацией, в 28% сельских населенных пунктов отсутствуют подъездные дороги с твердым покрытием³.

Одной из причин сложившейся ситуации является отсутствие на местах практического механизма оперативного выявления и решения проблем местного значения. Практика вовлечения населения в обсуждение и совместное решение местных проблем развита крайне слабо, а потенциал поселенческих администраций нуждается в серьезном развитии. При этом слабая доходная база и значительная дотационность поселенческих бюджетов еще более снижает мотивацию к развитию гражданского участия. Иными словами, сложилась ситуация при которой социальные проблемы, по сути, локализовались на уровне местных сообществ, а эффективный инструмент для их выявления и решения еще не сформирован.

В 2005 году Правительство РФ обратило внимание на направление деятельности Всемирного банка, связанное с развитием территорий силами местных сообществ (далее — РСМС). Программы РСМС успешно зарекомендовали себя по всему миру: за последние 25 лет при технической и финансовой поддержке банка было реализовано более тысячи таких программ в 84 странах мира. Примерами успешных программ РСМС могут служить фонды социальных инвестиций в Армении, Молдове, Киргизии, на Украине, проект развития городской инфраструктуры в Бразилии, проект снижения бедности и развития сообществ в Индонезии и Вьетнаме, программа развития сельских территорий в Азербайджане и многие другие.

Несмотря на разнообразие задач, решаемых в рамках программ РСМС, в основе каждой из них лежат следующие общие принципы:

• концентрация практической работы на самом нижнем территориальном уровне (аулы, деревни, кишлаки);
• социальная направленность решаемых проблем (прежде всего развитие социальной инфраструктуры и благоустройство территорий);
• непосредственное вовлечение населения в определение проблем и их решение;
• развитие потенциала местных сообществ и органов местного самоуправления.

Правительство РФ предложило Всемирному банку разработать и реализовать программу РСМС для российских сел. Идея заключалась в делегировании принятия решений о приоритетных социальных проблемах местного уровня населению, передаче средств для решения выявленных проблем на уровень поселений (в виде субсидий из региональных бюджетов) и вовлечении населения в подготовку и реализацию проектов. При этом на всех этапах должен использоваться потенциал основных участников программы: поселенческих администраций и инициативных групп. Отличием российской программы от зарубежных должна была стать ее встроенность в национальную административную, бюджетную и правовую систему, позволяющая создать условия для ее институциональной устойчивости. С 2007 года российская программа, получившая название Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), стартовала в отдельных субъектах РФ при поддержке региональных органов власти.

Механизм реализации ППМИ

Основная цель российской ППМИ — формирование в участвующих в ней регионах механизма, позволяющего выявлять реальные приоритеты населения и оперативно реагировать на них путем непосредственного вовлечения населения в решение местных проблем и привлечения для их решения ресурсов местных сообществ. Механизмом ППМИ стала финансовая и организационная поддержка совместных инициатив (микропроектов) населения и органов местного самоуправления, направленных на решение приоритетных социальных проблем местного уровня (ремонт дорог, объектов водоснабжения, домов культуры, благоустройство территории и др.).

Наиболее приоритетные проблемы и микропроекты определяются на общем собрании населения. Инициативная группа из 5–6 представителей населения совместно с администрацией поселения готовит конкурсную заявку (в том числе техническую документацию) и представляет ее в региональную конкурсную комиссию. Финансовые средства для реализации победивших в конкурсе микропроектов передаются в форме субсидий из бюджетов субъектов РФ непосредственно в поселенческие бюджеты, финансовые ресурсы из всех других источников также отражаются на бюджетных счетах муниципалитетов, которые в соответствии с российским законодательством отвечают за заключение закупочных договоров. На всем протяжении действия ППМИ проводятся информационные, обучающие и консультационные мероприятия. Весь цикл реализации проекта — от проведения собраний до открытия объектов — не превышает один год. Это важно для поддержания мотивации участников и завершения работ в рамках одного строительного сезона.

Риски, которые могут стать препятствием

Несмотря на внешнюю простоту механизма ППМИ, на любом из ее этапов существуют риски, каждый из которых может стать критическим препятствием на пути успешной реализации программы (рисунок 1). В частности, отсутствие у глав поселений опыта регулярного проведения собраний может привести к попыткам фальсификаций участия населения. Отсутствие у администрации и инициативных групп навыков подготовки проектных документов может сказаться на качестве конкурсных заявок и технической документации. Неправильно подобранные и/или неточно сформулированные критерии отбора проектов могут повлиять на мотивацию участников и их доверие к программе. Отсутствие практики передачи средств на поселенческий уровень может привести к сложностям в межведомственных согласованиях и затягиванию срока подготовки программы. Отсутствие практики закупок на местах влечет за собой риски заключения контракта с недобросовестным подрядчиком. Отсутствие эффективной системы мониторинга — к проблемам с качественным и своевременным выполнением работ.

Каждый из этих рисков может привести к дискредитации идеи программы и подрыву доверия к ней. Для того чтобы этого не произошло, требуется непрерывное техническое сопровождение ППМИ, направленное на:

• обеспечение качества программы на всех этапах ее реализации;
• вовлечение населения;
• повышение потенциала (квалификации) участников программы;
• распространение положительного опыта программы внутри и за пределами региона.

В регионах, реализующих ППМИ, техническое сопровождение осуществляет Всемирный банк. Технологически оно включает в себя следующие блоки работ: консультирование, обучение, мониторинг и анализ результатов, распространение результатов совместно с информационным освещением программы. Сопровождение организуется таким образом, что для решения задач, требующих непосредственного постоянного участия консультанта на местах (проведение собраний, мониторинг объектов), в каждом регионе привлекаются и обучаются местные консультанты. При этом задачи, связанные со стратегическим консультированием, экспертизой качества программы в целом, развитием потенциала местных участников, решаются силами корневой команды банка, включающей сотрудников и международных и межрегиональных консультантов.

Результаты ППМИ

За годы реализации в российских регионах ППМИ доказала свою эффективность в решении основных задач: вовлечение населения в устранение местных проблем, реализация инициативных микропроектов при участии сообществ и привлечение местных ресурсов. За 2007–2014 годы реализации ППМИ при сопровождении Всемирного банка в регионах РФ проведено более 3 тысяч собраний населения по идентификации проектов, из них около тысячи — в 2014 году. В собраниях приняли участие более 130 тысяч человек.

В Кировской области, например, около 20% взрослого населения поселений напрямую привлекалось к принятию решений по ППМИ посредством проводившихся слушаний. А в отдельных муниципалитетах число участников собраний достигало 60% населения. Еще большее число граждан принимало участие в так называемых предварительных мероприятиях по обсуждению проектов: опросах общественного мнения, поуличных и подомовых собраниях и других встречах в небольших группах, которые в некоторых случаях привлекали до 70% взрослого населения.

Свыше 3,3 тысячи человек приняли участие в ППМИ в качестве членов инициативных групп, которые в сотрудничестве с администрациями поселений занимались подготовкой проектных заявок, мобилизацией благополучателей и обеспечением местного вклада, мониторингом осуществления проектов и организацией сохранности и эффективной эксплуатации объектов. Наконец, население непосредственно участвует в реализации микропроектов, безвозмездно выполняя работы, не требующие квалификации, такие как демонтаж конструкций, уборка территории от строительного мусора, покраска заборов, или предоставляя свои ресурсы — электричество, материалы и технику. Как правило, именно вклад жителей в виде безвозмездного труда делает микропроект по-настоящему завершенным: клумба на детской площадке, скамейка у нового общественного колодца, занавески в отремонтированном Доме культуры — эти недорогостоящие детали придают завершенный и благоустроенный вид всему микропроекту.

С 2007 по 2014 год в российских регионах было реализовано около 2 тысяч проектов, из них более 500 — в 2014 году. Только в Кировской области за 2010–2014 годы построено около 450 поселенческих дорог и отремонтировано более 350 объектов водоснабжения. К концу 2014 года в Тверской области и Ставропольском крае реконструировано около 150 домов культуры. Общая типология проектов, реализованных в рамках ППМИ, представлена на рисунке 2.

Прямыми благополучателями ППМИ ежегодно становятся более миллиона человек. При этом программа позволяет решать именно те проблемы, которые приоритетны для населения и связаны с «критической» инфраструктурой, обес­печивающей комфортную жизнь на селе, и предотвращает отток молодежи. В результате ППМИ получает высокую оценку населения, подавляющее большинство которого считает, что проекты, осуществленные в рамках программы, очень важны и имеют практическое применение.

Привлечение местных ресурсов

Софинансирование местных сообществ (вклады населения, местных бюджетов, местного бизнеса) является необходимым условием участия в программе. Показатели софинансирования крайне важны для оценки доверия населения к программе и правильности выбора решаемых проблем. Кроме того, осуществляя личный вклад, каждый гражданин начинает ощущать себя собственником проекта. Во-первых, личный вклад делает жителей более заинтересованными и требовательными при выборе наиболее приоритетных проектов и оценке результатов работ. Во-вторых, на этапе проведения строительных работ представители населения в составе инициативной группы более критично относятся к соблюдению подрядными организациями качества и сроков выполнения работ. И наконец, личное участие граждан обеспечивает лучшую сохранность объекта после завершения работ и более эффективную его эксплуатацию. В результате жители начинают по иному относиться к собственной роли в улучшении и развитии своего населенного пункта.

Анализ результатов ППМИ показывает, что в рамках программы успешно решаются вопросы, связанные с привлечением ресурсов местных сообществ. Показатели софинансирования из всех источников местного уровня очень высоки и растут из года в год. В среднем по регионам в 2013–2014 годах доля софинансирования с местного уровня составила 31% стоимости проектов.