Исполнительный директор Центра развития ГЧП, руководитель аналитической группы комитета ТПП РФ по ГЧП Максим Викторович Ткаченко подчеркивает, что лишь принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве позволит ввести в правоприменительную практику модели ГЧП, предполагающие переход права собственности на объект соглашения к частному партнеру. Предусмотренный законопроектом «конструктор моделей» поможет гибко структурировать проекты и решит многие проблемы, возникающие сегодня у регионов.
— Максим Викторович, что, на ваш взгляд, ждет рынок ГЧП в связи с экономическим кризисом и жесткими бюджетными ограничениями на федеральном и региональном уровнях?
— Кризис в экономике — это палка о двух концах для рынка ГЧП. С одной стороны, мы действительно видим, что большинство региональных и муниципальных органов власти отказываются от бюджетных инвестиций в основные фонды, от капитального ремонта, от создания объектов инфраструктуры — то есть основная статья расходов секвестрируется в связи с бюджетными ограничениями. С другой стороны, если государство не может своими силами ликвидировать инфраструктурный разрыв, оно должно привлекать финансирование из внешних источников — внебюджетные инвестиции. К тому же в сложившейся экономической ситуации бизнес не готов работать на рыночных условиях в большинстве инфраструктурных отраслей. Создание частных клиник, частных детских садов становится совсем неподъемным, неликвидным бизнесом в условиях действующей кредитной ставки.
На нашем сайте есть библиотека статей, посвященная ГЧП в России. Ознакомиться с ней можно здесь.
Эти два фактора говорят о том, что кризис как раз может стимулировать развитие рынка ГЧП: он заставляет искать выход из сложившейся ситуации, искать помощи у инвесторов. Но здесь абсолютно справедливо говорить о второй стороне медали — о еще большем сокращении доступности заемного финансирования, то есть, по сути, об отсутствии в экономике длинных и дешевых денег. В таких условиях инвестиционные проекты реализовывать стало еще сложнее. То есть кризис, с одной стороны, подталкивает публичную сторону идти к инвестору, с другой — создает ограничения для участия в инфраструктурных проектах для самого инвестора. Поэтому если публично-правовые образования, госорганы смогут выстроить грамотную политику по структурированию проектов, предложить инвестору сбалансированное распределение рисков между сторонами (например, взять на себя часть валютных рисков и рисков кредитования), комфортные условия входа в проект, в том числе с использованием инструментов поддержки проектного финансирования, разработанных правительством (сейчас реализуются первые проекты в этой сфере, которые должны получить поддержку), то скорее всего рынок не просядет, но и не будет резко расти. В итоге мы получим хорошую базу для развития в более тучные времена, портфель хорошо структурированных проектов и команд на местах, которые могут такие проекты разрабатывать и ими управлять.
— Есть ли сегодня основания ожидать банкротств уже стартовавших проектов?
— Здесь тоже все не так однозначно. Существует риск, что дефолт может ждать не только частную сторону, но и публичную. Из-за некачественного структурирования проектов публично-правовые образования могут брать на себя расходные обязательства по проектам ГЧП, которые они не способны будут обслуживать в дальнейшем, к примеру, в ближайшие
— Концессия сегодня остается наиболее популярной формой ГЧП. Насколько большое значение будут иметь изменения в закон «О концессионных соглашениях», внесенные в конце прошлого года?
— Изменения в закон о концессионных соглашениях, принятые в прошлом и вступившие в силу в нынешнем году, имеют огромное значение. Основная из поправок — это, конечно же, плата концедента (установление платы теперь возможно при заключении концессионных соглашений в отношении всех объектов концессии, а не только для объектов автодорожной инфраструктуры). Теперь мы имеем возможность создавать так называемые контракты жизненного цикла по концессионному законодательству, где публичная сторона будет производить плату частной стороне за оказываемые услуги. Это открывает огромный рынок инфраструктурных проектов в социальной сфере, в здравоохранении, в дошкольном образовании. То же самое касается мостов и мостовых переходов. Там, где нет сформированного потребительского спроса (или потребительский спрос недостаточен для того, чтобы компенсировать инвестиционные затраты), плата концедента позволяет формировать новые модели и новые формы проектов ГЧП.
Вторая важная поправка, вступившая в силу 1 мая 2015 года, — это частная инициатива, которая позволит частному инвестору инициировать проекты ГЧП (ранее в России это была исключительно прерогатива публичной стороны). 31 марта текущего года Правительство РФ уже утвердило форму заявки (постановление № 300 «Об утверждении формы предложения о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения»). Заполненная форма должна включать в себя сведения об инициаторе (заявителе), об объекте концессионного соглашения, а также сведения, подтверждающие соответствие инициативы заявителя документам стратегического планирования, в том числе отраслевым схемам.
Рынок возлагает большие надежды на этот инструмент, который позволит и сэкономить ресурсы публичной стороны на проработку проекта, и ускорить процесс заключения уникальных проектов, так как не нужно будет проводить долгие конкурсные процедуры. Конечно, механизм так называемой частной концессионной инициативы требует совершенствования. Например, наиболее важными являются вопросы предоставления преференций для инициатора, совершенствования формы заявки и другие, но Минэкономразвития России в курсе данных проблем и уже готовит новые поправки в концессионное законодательство.
Также внесенные поправки расширили линейку предоставляемых гарантий. Речь идет не о государственных гарантиях как таковых, а о различных инструментах гарантирования получения дохода инвестором. Кроме того, появилась возможность объединения лотов разных муниципальных образований, даже нескольких регионов в рамках одного концессионного конкурса. Правда, соглашения все равно будут заключаться с разными публично-правовыми образованиями, но хотя бы сам конкурс будет проводиться в отношении нескольких объектов, находящихся в ведении разных публично-правовых образований. Это тоже упрощает многие вопросы.
Итак, на наш взгляд, наибольший эффект с точки зрения дальнейшего развития рынка ГЧП-проектов могут дать такие поправки, как плата концедента и гарантии прав инвесторов. В целом поправки революционные, и, конечно, они принципиально изменят рынок, увеличат количество концессий. Мы уже сейчас видим, что многие регионы отказываются от проектов ГЧП в рамках региональных законов или каких-то иных инвестиционных схем и все больше склоняются в сторону легитимного механизма концессий.
— Что сейчас мешает развитию других, помимо концессии, форм ГЧП? В какой степени это связано с отсутствием нормативно-правовой базы на федеральном уровне?
— Нужно понимать, что бюджетные вопросы — расходные обязательства, а также земельные, имущественные вопросы — это, как правило, в большей степени прерогатива федерального законодательства. Любая попытка их нивелировать, обойти, дополнить в рамках региональных законов сопряжена с правовыми рисками. Поэтому отсутствие федерального закона, безусловно, является тормозом для реализации тех проектов, в которых в тот или иной момент времени право собственности на объект переходит к частным партнерам.
Известно, что в концессии право собственности остается у концедента (публичной стороны) с момента ввода объекта в эксплуатацию. Сразу после того, как объект создан, он передается в собственность публичной стороны, а потом — в пользование частному партнеру. Это создает много проблем, связанных с залоговой базой, с последующим интересом инвестора к такому объекту. Иногда целесообразно, чтобы объект остался у частника. Государство тоже может быть не заинтересовано в том, чтобы принимать объект на баланс после срока действия соглашения. Поэтому основной вопрос — возникновение права собственности у частного партнера, и только принятие федерального закона позволит ввести в правоприменительную практику модели ГЧП, где право собственности на объект в тот или иной момент будет возникать у частного, а не публичного партнера.
— Многие проекты сегодня реализуются в рамках региональных законов о ГЧП. В каких случаях эта форма оказывается удобнее? Есть ли у региональных законов будущее после принятия соответствующего федерального законодательства?
— Такая форма оказывается удобной тогда, когда существует необходимость сохранения права собственности или в период эксплуатации объекта, или сразу после периода эксплуатации, или в течение всего его жизненного цикла.
По поводу будущего региональных законов. Здесь сразу стоит отметить, что будущего у них в той конструкции, в которой они написаны сейчас, конечно же, нет. Региональные законы должны быть приведены в соответствие с федеральными, и в 99 процентах случаев, если не во всех 100, это, по сути, будут новые законы.
Проект федерального закона, находящийся сейчас на рассмотрении в Госдуме, четко определил полномочия субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, и только в рамках этих полномочий могут приниматься законодательные акты на уровне регионов. При этом у регионов будет год в качестве переходного периода. По сути, те формы, которые сегодня пытаются реализовывать регионы, попадут под сферу регулирования федерального закона. Здесь важно отметить, что не будет необходимости перезаключать те сделки, которые уже заключены в рамках регионального законодательства.
— С какими проблемами регионы уже сталкиваются при принятии и реализации своего законодательства о ГЧП? Насколько часто к ним предъявляет различные претензии прокуратура?
— Чаще всего проблемы возникают при передаче инвестору земельного участка. Сегодня Земельный кодекс предусматривает закрытый перечень оснований для передачи участков. В 2014 году мы даже отказались от такой формы, как конкурс на земельный участок (кстати, в большинстве региональных проектов ГЧП земля передавалась именно по конкурсу). Передать земельный участок в рамках регионального законодательства о ГЧП можно либо с помощью классического аукциона и переуступки прав, либо по решению высшего должностного лица. Но на этот случай тоже должен быть принят отдельный региональный закон о передаче земельных участков для приоритетных инвестиционных проектов.
Конечно же, главная задача — даже сейчас, пока нет федерального закона — это приведение региональных законов в соответствие с Земельным кодексом. Он уже сегодня поставил под вопрос жизнеспособность большей части региональных законов.
Что касается претензий к регионам со стороны прокуратуры. Претензии предъявляются часто, и они связаны не только с обязательствами по передаче земельного участка, но в первую очередь с расходными обязательствами: некоторые регионы до сих пор в своих проектах пытаются взять на себя расходные бюджетные обязательства, которые не имеют права принимать. В подобных случаях прокуратура и Счетная палата чаще всего инкриминируют им нецелевое использование средств и нарушение бюджетного законодательства. Контрольно-надзорные органы принимают меры и в случаях переквалификации сделок — когда проекты имеют явные признаки госзакупки или явные признаки концессии. Это тоже риск, причем как для инвестора, так и для публичной стороны. Поэтому все меньше и меньше инвесторов готовы идти в региональное ГЧП.
— Как вы оцениваете текущую версию проекта федерального закона о ГЧП? Какие его новации вы бы поставили на первое место с точки зрения их важности?
— Главная новация заключается в том, что закон позволит снять имущественно-бюджетные риски, появится более широкий перечень моделей ГЧП. К сожалению, в процессе доработки законопроекта пришлось уйти от операторских контрактов, от контрактов, где нет капитальных инвестиций, а есть только модернизация имущества. Однако это был осознанный шаг: необходимо сначала сформировать рынок, научиться работать с объектами, связанными с капитальным строительством, с инвестициями. И лишь потом расширять сферу действия закона и на операторские контракты (где объект собственности без капитальных инвестиций передается инвестору или оператору), и на контракты, где есть только модернизация (например, оснащение медицинским оборудованием медицинских комплексов с последующим переходом в пользование инвестора и эксплуатацией им этого оборудования и всего имущественного комплекса). Пока там возникает много пересечений с закупочным законодательством, так что, может, и к лучшему, что законодатель решил подождать.
К ключевым новациям я бы отнес то, что разработчики ввели в закон так называемый конструктор моделей. Этот конструктор подразумевает возникновение собственности на объект соглашения у частного партнера на разных этапах реализации проекта — на этапе эксплуатации, сразу после ввода объекта в эксплуатацию, после эксплуатационного периода. При этом права могут передаваться от одной стороны к другой, и это значительно расширяет перечень возможных моделей ГЧП. По предварительным расчетам Минэкономразвития (Центр развития ГЧП также принимал участие в этой работе), около 100 проектов в регионах не могут быть реализованы как раз из-за пробелов в федеральном законодательстве, из-за отсутствия такого гибкого конструктора моделей.
В законе появятся еще две важные новеллы — оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства (обязательная оценка эффективности на всех уровнях, от муниципального до федерального) и унифицированный подход к конкурсу, который очень похож на концессионный. Эти новеллы значительно упростят реализацию норм закона: многие бюджетные риски, риски антимонопольного законодательства нивелируются. Все это поможет решить проблемы развития ГЧП в регионах.
