Новый уровень контроля

Федеральная антимонопольная служба — один из главных контролеров сферы закупок. О проблемах реализации Закона № 44-ФЗ, об эффективности контрактной системы и ее новых механизмах мы побеседовали с начальником управления контроля размещения государственного заказа ФАС России Татьяной Павловной Демидовой.

— Татьяна Павловна, как вы оцениваете существующую на сегодняшний день контрактную систему?

— На мой взгляд, давать оценку действующей контрактной системе преждевременно, поскольку в минувшем году Закон № 44-ФЗ работал не в полном объеме. Действовали только нормы в части определения поставщика. Механизмы, которые отличают Закон № 44-ФЗ от действующего ранее Закона № 94-ФЗ, — планирование закупок, контроль исполнения контрактов, — по сути дела еще не заработали надлежащим образом.

Как известно, цель принятия закона о контрактной системе как раз заключалась в том, чтобы отрегулировать полную стадию закупок: начиная с этапа планирования и завершая не только приемкой результата исполнения контракта, но и оценкой эффективности достигнутого. Поэтому по окончании 2014 года можно дать оценку только самим закупочным процедурам: насколько они выгодны, прозрачны, удобны для заказчиков и участников. А делать итоговый вывод о достижении цели или ряда целей, поставленных при принятии закона о контрактной системе, можно будет только по итогам 2015 года, когда мы увидим и сможем оценить результаты применения Закона № 44-ФЗ без примесей его предшественника.

— Закон № 94-ФЗ критиковали с момента его появления. По вашему мнению, в законе о контрактной системе удалось устранить все пробелы?

— Закон № 94-ФЗ критиковали, в частности, за то, что он не позволяет ограничивать, например, закупки предметов роскоши. Закон № 44-ФЗ содержит механизмы, которые должны привести к урегулированию данной проблемы, а именно: нормирование, планирование, обоснование закупки. Это все предусмотрено действующим законодательством, но, к сожалению, в настоящий момент эти механизмы еще не заработали в полном объеме.

Планирование закупок будет осуществляться только с 2016 года. В части нормирования некоторые правовые акты Правительством РФ уже приняты, но они носят точечный характер: разработаны показатели для нормирования закупок автомобилей, мобильной связи. На мой взгляд, это связано с тем, что регулирование закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд должно быть идеальным решением между интересом закупить нужное и интересом закупить это нужное по оптимальной цене. Нормативно-правовое регулирование потребностей не должно нарушать эти интересы, что, на мой взгляд, весьма затруднительно, поэтому законодатель в данном вопросе идет пошагово, принимая локальные правовые акты.

Положительные моменты связаны с общественным контролем. В рамках закона о контрактной системе все те начинания, которые формировались еще в рамках Закона № 94-ФЗ (общественное обсуждение закупок, участие в форумах), обрели юридическую силу. Сегодня механизм общественного контроля переходит в более профессиональную область. Общественные контролеры — не просто интересующиеся граждане, это люди, которые говорят на профессиональном языке, знают нормы закона, знакомы с механизмами обжалования и защиты. Развитию общественного контроля большое внимание и поддержку оказывает государство. В настоящее время существует много программ по обучению общественных контролеров, в том числе и в ряде ведущих вузов страны. Этот механизм, пожалуй, наиболее реализованный по сравнению со всеми остальными, которые действуют в рамках Закона № 44-ФЗ.

— Какие законодательные пробелы выявлены в законе о контрактной системе за первый год его работы?

— Сегодня мы наблюдаем значительный рост (в стоимостном выражении) доли открытых конкурсов и конкурсов с ограниченным участием. Это связано с тем, что закупки строительных работ, которые в рамках Закона № 94-ФЗ осуществлялись исключительно в форме электронного аукциона, с учетом норм законодательства о контрактной системе осуществляются посредством открытого конкурса. Данный способ отличается тем, что устанавливает стандартные показатели и требования к участникам и позволяет заказчикам отбирать подрядчиков по субъективным неценовым критериям закупок.

Нам как контролерам этот механизм нравится меньше всего, поскольку наличие любого субъективного критерия дает возможность определять победителя не совсем открыто и прозрачно. Кроме того, конкурс предусматривает в качестве основной формы подачи заявок бумажную, что также не обеспечивает прозрачность закупочных процедур. Были факты и неправомерного выбора способа закупки: вместо открытого конкурса проводился конкурс с ограниченным участием. Одним словом, данный механизм оставляет много вопросов, поэтому мы держим его под контролем, проводим мониторинг, анализируем возникающие проблемы и их последствия. Кроме того, чтобы оптимизировать закупочную деятельность заказчиков и защитить интересы участников закупки ФАС совместно с Минэкономразвития России активно ведет разъяснительную работу по спорным вопросам.

— Закон № 44-ФЗ предусматривает возможность подачи заявок, в том числе и на конкурс, в электронной форме. Вместе с тем установлено, что подача документов в электронном виде может осуществляться только через единую информационную систему, которая в настоящее время не создана. По факту участники имеют право воспользоваться только одной возможностью подать заявку — в бумажном формате в конверте. Что делает ФАС для разрешения этой проблемы?

— ФАС выступила с предложением внести изменения в закон о контрактной системе в части перевода всех способов определения поставщика в электронный формат. Предложение было поддержано, и 17 февраля в Государственной думе прошло первое чтение законопроекта, предусматривающего такие изменения. Для всех очевидно, что нужно двигаться вперед и переходить на новый уровень закупок. Это позволит оптимизировать закупочные процедуры и сократить затратную часть, сэкономить на бумаге, принтерах, печати, почтовых расходах и т. д.

— Еще одной проблемой, связанной с применением положений Закона № 44-ФЗ, является уход госзаказчиков от его процедур через предоставление субсидий унитарным предприятиям.

— Да, действительно, с 2014 года все унитарные предприятия работают по Закону № 223-ФЗ. Это означает, что данные предприятия осуществляют закупки по утвержденному положению о закупках, которое они, по сути, сами для себя формируют. Чтобы облегчить себе жизнь — не проводить закупки по нормам закона о контрактной системе, заказчики представляют субсидии унитарным предприятиям, и, на наш взгляд, это очень большая проблема, поскольку подобные схемы приводят к произвольному и неконтролируемому расходованию бюджетных средств. В данной части мы считаем, что необходимо распространить нормы Закона № 44-ФЗ на унитарные предприятия как минимум в части денежных средств, выделяемых в форме субсидий.

Законопроект о переводе с 1 июля 2015 года унитарных предприятий на нормы закона о контрактной системе был подготовлен и в настоящее время находится на доработке. За оставшееся до озвученной даты время закон, скорее всего, принят не будет. По дальнейшим срокам Правительством РФ окончательное решение также не принято. К тому же речь в законопроекте идет только о бюджетных инвестициях на капитальное строительство, а мы же говорим о субсидиях, которые выделяются не только на капстроительство, но и на любые другие цели. В ряде субъектов России зафиксированы факты, когда бюджетные средства выделяются в форме субсидий, в том числе и на закупку лекарственных средств, вывоз бытового мусора, что, на наш взгляд, недопустимо и должно осуществляться только в рамках закона о контрактной системе. В этой части законопроекта пока нет, имеется только поручение проработать вопрос о том, насколько здесь требуется нормативно-правовое решение.

— Приоритетное направление развития контрактной системы — создание единой информационной системы, каталога работ и услуг, формирование библиотеки типовых контрактов, внедрение механизмов планирования и нормирования. По вашему мнению, эти механизмы облегчат работу контролирующих органов?

— На Федеральную антимонопольную службу возложены определенные функции — контроль за процедурой осуществления закупок. Часть названных механизмов, таких как нормирование, планирование, обоснование начальной (максимальной) цены контракта, — это прерогатива других контрольных органов: Росфиннадзора, Казначейства России. Поэтому в этой части могу высказать только субъективное мнение.

Безусловно, данные механизмы призваны унифицировать все закупочные процедуры и, как следствие, облегчить жизнь всем участникам закупочного процесса и, конечно, контролерам. Очень ждем появления библиотеки типовых контрактов. С одной стороны, когда заказчик будет видеть правила формирования закупки того или иного предмета, определения условий исполнения контракта, это приведет к снижению рисков нарушений при формировании проекта и условий соответствующего контракта. С другой — обеспечит единообразную практику, понятность и доступность условий контракта и его исполнения.

Сегодня мы имеем проблему, когда каждый заказчик формирует для себя документацию, устанавливает свои требования к исполнению контракта, к участникам закупки. Разработка каталога типовых контрактов позволит заказчику уже при выборе предмета закупки получить возможность знакомиться с документами, регулирующими соответствующую сферу, что, на наш взгляд, очень важно.

— Отмена обязанности заказчика согласовывать заключение контракта с единственным поставщиком с ФАС порадовала не только участников закупки, но и, наверное, саму службу. Однако как вы оцениваете риск резкого увеличения количества нарушений, связанный с этими изменениями?

— Прежде всего хочу уточнить, что необходимость согласования с ФАС заключения контракта с единственным поставщиком отменена в случае проведения электронного аукциона и запроса котировок. При проведении конкурса, где как раз присутствует субъективный критерий определения поставщика, необходимость согласования сохраняется. В части электронных аукционов мы видим самые минимальные риски сговора либо согласованных действий, каких-то иных коррупционных факторов. Этот способ определения поставщика, повторюсь, более объективен, более открыт и прозрачен.

К тому же на сегодняшний день сформировано несколько механизмов защиты и контроля. Как я уже говорила, работает общественный контроль, когда любая общественная организация, граждане имеют право ознакомиться с информацией о закупке и в случае выявления нарушений обратиться к контролерам, в том числе в антимонопольную службу, с жалобой. Кроме того, и сами участники закупки имеют право обжаловать действия или бездействие заказчиков в рамках процедуры закупки. Такой блок самоконтроля уже запущен.

Да и последующий контроль никто не отменял. Мы имеем право проводить внеплановые проверки. Они проводятся на основании жалобы участника закупки, другой информации о нарушении законодательства о закупках, поступившей к нам. Кроме того, правоохранительные органы сохраняют за собой полномочия по проведению проверок действий заказчиков. Поэтому в этой части мы не видим особых рисков.

— В настоящее время обсуждается идея ликвидации контрольных полномочий органов местного самоуправления в сфере закупок и передачи их на региональный уровень. С чем связана эта идея? Вы считаете, она оправданна?

— Данное предложение связано с фактами, выявленными в 2014 году, и речь идет именно о механизме согласования контракта с единственным поставщиком. В законе о контрактной системе заложено, что функции государственного и муниципального контроля распределены между органами контроля в зависимости от уровня, задач и предмета проверки. За соблюдением порядка в сфере закупок следят федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления, уполномоченные контролировать сферу закупок. На практике получилось так, что во многих муниципальных образованиях контрольные органы не были созданы, что привело к невозможности заключения контрактов с единственным поставщиком, поскольку согласовывать их было некому.

Кроме того, в состав контрольного органа должны входить лица, обладающие определенными знаниями и уровнем образования. Это влечет за собой дополнительные затраты на обучение и содержание этой структуры. При этом мы видим, что контроль на муниципальном уровне не всегда объективен. Закон № 94-ФЗ позволял муниципальным образованиям передавать контрольные функции на уровень субъекта. Очень многие муниципалитеты этим пользовались. Сейчас такого механизма, к сожалению, нет. Но законопроект с соответствующими предложениями подготовлен, будут ли они поддержаны, время покажет. На наш взгляд, данное предложение не лишено здравого смысла и экономической составляющей.

— Сферу закупок контролируют несколько контролеров. Существует ли взаимосвязь между ними? Как действуют контролеры, обнаружив нарушение, не относящееся к их полномочиям?

— Взаимодействие, безусловно, есть. Следуя общепринятой практике, антимонопольная служба заключила соглашение о сотрудничестве со Счетной палатой РФ, в рамках которого мы берем на себя обязательства направлять информацию о нарушениях, не относящихся к нашим полномочиям, в соответствующие контрольные органы. Проводится работа и по обмену опытом. Поэтому говорить, что мы оторваны друг от друга, нельзя. Да и система, заложенная в Законе № 44-ФЗ, не позволяет нам отрываться друг от друга.

К примеру, в публикуемом извещении о закупке содержатся те сведения, которые заложены на стадии планирования, указывается то обоснование начальной (максимальной) цены, что заложено в плане-графике. Нельзя осуществить закупку если она не размещена в плане-графике в течение срока, установленного законом. Все эта информация имеется на общероссийском сайте, а когда создадут единую информационную систему — будет интегрироваться в ней. То есть сегодня закладывается механизм сквозного электронного контроля, при котором становится не важно, сообщил один контрольный орган другому о выявленном нарушении или не сообщил, — вся информация есть в открытом доступе.

Сегодня мы выходим на новый уровень, когда осуществляется не только прямой контроль, но и контроль на уровне единой информационной системы, так называемый технический контроль. Так что говорить о том, что какая-то область закупок выпадает из-под контроля, не приходится. Сегодня, напротив, для нас становится главным не допускать двойного контроля, что более критично и болезненно.