Этот успех закономерен. В Кировской области еще в 2005 г. были законодательно введены принципы результативного бюджетирования и заложены основы для перехода на стратегически ориентированное бюджетное планирование. Реформирование бюджетной сферы региона стало тем золотым ключиком, который запустил все процессы, характеризующие общественно-экономическую жизнь Кировской области, способствовало открытости и прозрачности бюджетного процесса и, как следствие, повышению инвестиционной привлекательности области. Оно позволило сначала стабилизировать уровень собственных доходов бюджета, а затем добиться устойчивой тенденции их роста. О том, как регион проходил этот путь, рассказывает глава Департамента финансов Кировской области Елена КОВАЛЕВА.
– Елена Васильевна, это было, наверное, непростое решение для региона – начать серьезные бюджетные реформы в то время, когда на это осмеливались лишь немногие «состоятельные» территории?
– Действительно, три года назад для нового губернатора Кировской области и его команды это был смелый шаг. Но продиктован он был стремлением вывести регион из состояния бюджетной анархии 2003 г., повысить результативность действий исполнительной власти и эффективность использования государственных и муниципальных ресурсов.
Для этого была разработана Программа реформирования системы управления общественными финансами Кировской области на 2005–2006 гг., которую высоко оценило Министерство финансов РФ. Программа должна была стать средством для решения социальных проблем жителей области путем создания таких стимулов, при которых каждый, кто управлял государственными и общественными финансами, был бы заинтересован в максимальной эффективности своих действий. По-новому выстраиваемые бюджетные отношения основывались уже не на оплате совокупных затрат, например на здравоохранение или образование, а на адресном предоставлении каждому жителю области государственных гарантий в сфере медицины, образования и пр.
– Известно, что Кировская область одной из первых в России приступила к реализации Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме. Чем было продиктовано это решение?
– Как говорил Сенека, «сделай первый шаг, и ты поймешь, что не все так страшно». Действительно, Кировская область не стала переносить старт муниципальной реформы на 2009 г., а начала работу по организации местного самоуправления, в основу которого была положена принципиально иная концепция управления и взаимодействия структур власти. И с 1 января 2006 г. вместо ранее существовавших 44 появилось 481 муниципальное образование со своими уставами и бюджетами.
Бюджетная и муниципальная реформы тесно взаимосвязаны. Ключевой цели бюджетной реформы – эффективного расходования бюджетных средств – предполагалось достичь за счет децентрализации бюджетных средств, то есть разделения расходных обязательств областных и местных органов власти с четким закреплением расходных источников за их бюджетами. Такую возможность давала реформа местного самоуправления. Поэтому логика правительства области была такова: в 2005 г. начинаем бюджетную реформу, а в 2006 г. – муниципальную.
Ход процесса реформирования бюджетной сферы отслеживался и на региональном, и на муниципальном уровнях. Ведь переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требовал изменения всех стадий бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля за его исполнением, отчетности на всех уровнях.
Последующие годы показали правильность выбранного курса. Конечно, трудностей хватает, но в целом можно сказать, что на местах бюджетные средства сейчас расходуются эффективнее, повышается качество бюджетных услуг населению. Более того, многие муниципальные образования выполняют бюджет с превышением плановых назначений. Это позволяет им направлять дополнительные средства на собственное развитие.
– За последние два года в Кировской области состоялось три межрегиональных семинара, на которых был обобщен полученный регионом опыт. В чем, на Ваш взгляд, залог успешного прохождения реформ в области?
– Думаю, прежде всего в стремлении правительства области использовать реформы для качественного улучшения жизни людей. По сути, с 2005 г. Кировской области пришлось решать целый ряд совершенно новых для своего времени задач, связанных с повышением эффективности управления государственными и муниципальными финансами и не имеющих аналогов. Это потребовало от участников и новых знаний, и, главное, понимания, поддержки реформ. Пришлось организовать многоэтапное обучение специалистов и руководителей, участвующих в реформационных процессах.
Как я уже сказала, бюджетная реформа в регионе носила комплексный, системный характер, она стыковалась с реформированием других направлений, в частности муниципального и административного, с преобразованиями в социальной сфере. Такой подход способствовал формированию новой системы межведомственного взаимодействия. Была налажена совместная работа органов власти субъекта и органов местного самоуправления. Муниципальные образования были «заражены» идеями, которые реализовывались на областном уровне. Лучшие из разработанных ими программ по реформированию муниципальных финансов финансировались из специального фонда областного бюджета и были тесно увязаны с бюджетным процессом региона. Это позволяло принимать эффективные решения, в том числе законодательные, в части регулирования межбюджетных отношений между субъектом и муниципалитетами.
Еще один важный фактор связан с взаимодействием с общественностью. Бюджетный процесс невозможно сделать полностью открытым в силу объективных причин: его механизмы понятны в лучшем случае специалистам. Тем не менее тот огромный объем информации, который публиковался в областных СМИ и на сайте областного департамента финансов, давал любому желающему возможность ясно представить стратегию управления финансами в регионе, ход бюджетной реформы.
Без всех этих слагаемых успеха бюджетная реформа не была бы реализована в области в полной мере и не имела бы значимых результатов.
– В ходе реформ область приобрела опыт бюджетирования, ориентированного на результат. Каковы были первые практические шаги к этому?
– Как говорится, «вначале было слово». Правительству и Законодательному собранию области удалось в сжатые сроки создать нормативно-правовую базу для реализации поставленных задач по реформированию бюджетной сферы и положений Федерального закона № 131-ФЗ. За первые пять месяцев 2005 г. было разработано и утверждено около 30 нормативных актов. Многие из них тогда не имели аналогов в масштабах страны. В частности, были приняты областные законы, регулирующие бюджетный процесс и межбюджетные отношения на территории региона с учетом появления новых субъектов межбюджетных отношений – поселений. С 1 января 2006 г. консолидированный бюджет Кировской области объединил уже 481 бюджет муниципальных образований.
Кроме того, была создана нормативно-правовая база по оптимизации системы межбюджетных взаимоотношений и упорядочиванию финансовых потоков. Кировская область одной из первых в Российской Федерации разработала закон «О межбюджетных отношениях». Данный закон установил порядок регулирования межбюджетных отношений, возникающих между органами государственной власти области и органами местного самоуправления, закрепил основные принципы, на которых строятся межбюджетные отношения, назвал их участников.
И это в значительной степени определило стратегию бюджетного планирования нашего региона на перспективу.
– По мнению экспертов, одним из самых сложных этапов внедрения БОР является создание индикаторов эффективности и результативность бюджетных услуг…
– Да, это так. Самым трудоемким этапом реформирования бюджетного процесса в области был процесс формирования системы БОР, который включал в себя создание системы и установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг, а также учет потребности в предоставляемых бюджетных услугах. Фундаментом новых бюджетных отношений стал единый системный перечень бюджетных услуг, востребованных населением.
Постановлением правительства Кировской области от 14 марта 2005 г. № 30/41 «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами» был утвержден перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении и на основе которого должны формироваться расходы областного бюджета. Создание в регионе такой системы учета бюджетных услуг стало залогом повышения качества бюджетного планирования.
Изначально при формировании расходов областного бюджета на 2006 г. перечень был представлен бюджетными услугами по пяти отраслям социальной сферы: здравоохранению, образованию, социальной политике, культуре, физической культуре, искусству и средствам массовой информации. По каждой бюджетной услуге был разработан финансовый норматив.
Следует отметить, что процесс формирования расходов на основе перечня бюджетных услуг поначалу шел не всегда гладко. Учитывая, что в 2005 г. определение и утверждение перечня было делом абсолютно новым, его «отладкой» приходилось заниматься непосредственно в ходе работы. Например, ряд принятых бюджетных услуг оказался слишком раздроблен, и в ходе исполнения пришлось вводить специальную систему финансовой и статистической отчетности, позволяющей осуществлять их мониторинг.
При формировании областного бюджета на 2006 г. перечень бюджетных услуг был доработан и стал значительно шире, включая уже 18 направлений. А в бюджете на 2007 г. этот перечень охватывает практически все расходы областного бюджета кроме межбюджетных трансфертов. В ходе такой работы была проведена оценка необходимости и общественной значимости бюджетных услуг и приняты решения о приоритетах расходования средств, благодаря чему в области сформировались условия для совершенствования бюджетного планирования.
Для формирования областного бюджета, исходя из оценки реальной потребности экономики региона в утвержденных перечнях бюджетных услуг, постановлением правительства Кировской области № 30/41 были утверждены следующие нормативные документы:
- Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг. В дальнейшем эта работа станет обязательным этапом создания проекта областного бюджета на очередной финансовый год;
- Порядок учета результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходной части областного бюджета, в соответствии с которым результаты ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг будут учитываться при планировании расходной части областного бюджета на очередной финансовый год.
– А каким образом контролируется качество предоставления бюджетных услуг?
– Чтобы урегулировать процедуру проверки соответствия оказываемых бюджетных услуг утвержденным стандартам качества, постановлением правительства Кировской области от 30 июня 2005 г. № 37/157 «О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат» был утвержден Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества. Предусмотрена и ответственность исполнителя за нарушение этих стандартов.
Со временем в документ вносились необходимые коррективы. Так, при формировании областного бюджета на 2006 г. для органов исполнительной власти области были предусмотрены дополнительные стимулы за соблюдение стандартов. Бюджетные учреждения, обеспечивающие качественное выполнение заданий, получали право самостоятельно расходовать эти дополнительные средства.
– Каковы перспективы совершенствования механизмов БОР?
– Система бюджетирования, ориентированного на результат, уже стала составной частью бюджетного процесса Кировской области. Такой подход к управлению расходами сделал результат (бюджетную услугу) основой для расчета суммы расходов по тому или иному направлению бюджетного финансирования, определил конечные результаты расходования бюджетных средств, а также установил индикаторы выполнения требований, позволяющие оценить степень достижения поставленных целей. Количественное и качественное выражение бюджетной услуги способствует принятию решений в сфере общественных финансов и планированию объема производства услуги.
Задания по выполнению бюджетных услуг на очередной финансовый год доводятся до каждого органа исполнительной власти ежегодно, при этом их осуществление оценивается не только по количественным, но и по качественным показателям, характеризующим результаты деятельности учреждений.
В целях совершенствования бюджетного планирования в регионе создана система учета потребности в предоставлении бюджетных услуг в натуральном и стоимостном выражении. Полученные данные используются при формировании расходной части областного бюджета на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.
Например, бюджетная стратегия региона на 2008 г. рассчитана с учетом планов социально-экономического развития области на три года вперед. Основные показатели бюджета отражают стратегию прогнозирования доходов, расходов и долговой политики, что позволяет не только рассчитать объем бюджетных обязательств на три года, но и предусмотреть возможные бюджетные дисбалансы и принять меры по их предотвращению.
Эта работа в Кировской области была начата в рамках реформы региональных финансов еще в 2005 г. Но если принятый среднесрочный финансовый план на 2005–2007 гг. носил укрупненный характер, то последующий трехлетний был уже более детализированным, с предельными объемами финансирования по главным распорядителям бюджетных средств и основными показателями функциональной классификации расходов.
– Производителями бюджетной услуги могут быть только бюджетные организации или в этот процесс допущены и частные лица?
– Когда известны параметры предоставления бюджетных услуг, неважно, государственная или частная организация их оказывает. В целях оптимизации бюджетной сети в области с 2006 г. идет процесс перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций. Постановлением правительства области уже утвержден перечень основных социальных услуг, предоставление которых может быть передано негосударственным компаниям.
На сегодняшний день статус автономных некоммерческих организаций (АНО) получили семь организаций региона. Уже в первый год работы они успешно справились с государственным заданием по предоставлению социальных услуг, существенно увеличили объем и расширили спектр платных услуг. Наметился рост предпринимательской активности и в организации работы. По словам руководителей АНО, изменение формы собственности учреждений позволило оптимизировать численность сотрудников, а значит, повысить их заработную плату.
– Насколько эффективным для бюджета является программно-целевое планирование?
– Создание в области рынка бюджетных услуг стало хорошей базой для перехода на программно-целевые методы бюджетного планирования, обеспечивающие прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования.
В отличие от планирования на основе индексации сложившихся затрат программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей.
Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки их результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов утвержден постановлением правительства Кировской области от 21 июня 2005 г. № 36/137 «О применении программно-целевых методов в бюджетном планировании».
С 2006 г. программно-целевые методы стали составной частью бюджетного планирования в области. Так, к финансированию из областного бюджета в 2007–2009 гг. субъектами бюджетного планирования приняты 34 ведомственные целевые программы.
Программно-целевой подход остается приоритетным при формировании областного бюджета на 2008 г. и среднесрочного финансового плана на 2008–2010 гг. По сравнению с бюджетом на 2007 г. в областном бюджете на 2008 г. расходы по программно-целевому методу увеличиваются почти на 40%.
Другим важным направлением в области программно-целевых методов бюджетного планирования является ежегодное предоставление органами государственной власти Кировской области докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности. ДРОНД позволяют систематизировать цели и задачи органов власти и увязать отчетные и планируемые расходы с конечными результатами. В рамках формирования областных бюджетов на 2007 и 2008 гг. и принимаемых вместе с ними среднесрочных финансовых планов органами исполнительной власти региона составлялись доклады об основных направлениях их деятельности, которые рассматривались на заседаниях межведомственной рабочей группы, созданной при правительстве области.
– Формирование рынка бюджетных услуг требует появления новых механизмов финансового контроля. Правда ли, что Кировская область одной из первых среди регионов России ввела общие стандарты финансового контроля за бюджетными средствами?
– Да, это правда. В июне текущего года правительство Кировской области и территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области подписали соглашение, устанавливающее единые стандарты осуществления финансового контроля на территории области. В соответствии с данным соглашением разработан единый порядок организации и проведения государственного финансового контроля в бюджетной сфере и в органах, получающих бюджетные средства.
Принятые меры позволяют сделать процедуры государственного финансового контроля более эффективными. Уверена, что в результате тесного взаимодействия с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора мы сможем повысить качество и результативность проводимых контрольных мероприятий, а в условиях новых требований Бюджетного кодекса это очень важно. Мы стремимся к тому, чтобы каждый рубль, каждая бюджетная услуга дошли до конкретного жителя области. Только это будет реальной помощью людям в решении их социальных и бытовых проблем.
Справка «Бюджета»
Елена Васильевна КОВАЛЕВА, глава Департамента финансов Кировской области
Родилась 15 декабря 1963 г. в Кировской области.
В 1991 г. окончила Кировский сельскохозяйственный институт, специальность «Экономика». Проходила стажировку в США и Германии.
В 1991–2005 гг. работала в налоговых и финансовых органах Кировской области.
В 2006 г. возглавила Департамент финансов Кировской области.
Член рабочей группы совета при полномочном представителе Президента РФ в Приволжском федеральном округе по вопросам совершенствования регионального государственного управления.
Награждена почетной грамотой правительства Кировской области за инновации в области бюджетной политики.
Материал подготовила Валентина РУМЯНЦЕВА
Источник: © Бюджет, 2007, № 12
