Почти 20 лет прошло с начала объявления и реализации в Российской Федерации реформы бюджетной системы. За это время страна прошла огромный путь:
-
от отсутствия отчета об исполнении бюджета до утверждения аудированного отчета парламентом;
-
от ситуации с распылением средств по банковским счетам бюджетных учреждений с рисками их утраты до разделения потоков информации о правах участников бюджетных правоотношений и собственно денежных ресурсов, которые в настоящее время аккумулируются и управляются на Едином счете бюджета;
-
от использования разрозненных и несвязанных между собой информационных систем до успешного завершения крупнейшего совместного со Всемирным банком проекта по созданию единой для всей России автоматизированной системы Федерального казначейства (АС ФК), в которой создается и живет вся информация об исполнении бюджетов бюджетной системы России;
-
от составления годового бюджета до бюджета с трехлетним горизонтом планирования, взаимоувязанным с государственными программами Российской Федерации.
При этом текущее развитие общества ставит для нас новые ориентиры по качеству и объему формирования информации, а также обеспечению ее публичности и понятности гражданам. Для достижения указанных ориентиров в течение последних четырех лет Минфин России, как орган государственной власти, проводящий политику в бюджетной сфере, разрабатывает и совершенствует информационные технологии в сфере управления общественными финансами, прежде всего в рамках создания государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».
Как составная часть электронной модели государственного управления система «Электронный бюджет» нацелена на реализацию следующих задач:
повышение качества и эффективности государственного управления, включая управление бюджетными средствами;
обеспечение открытости деятельности государственных органов, включая сам процесс этой деятельности, а не только публикацию отчетов;
создание современных технологических решений, позволяющих гибко настраивать все бизнес-процессы и обеспечивающих возможность коллективной работы пользователей.
Для решения указанных задач Минфин совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти реализует целый ряд мероприятий, в том числе по:
стандартизации бизнес-процессов;
систематизации информации с обеспечением ее однократного ввода;
автоматизации всех видов учета;
внедрению юридически значимого электронного документооборота;
переходу на облачные технологии;
созданию информационной среды, обеспечивающей взаимосвязь финансовых данных с результатами деятельности;
специализации функций;
внедрению форматов открытых данных.
Стандартизация бизнес-процессов
Практическую реализацию озвученных выше мероприятий можно продемонстрировать вам на примере отдельных бизнес-процессов формирования проекта федерального бюджета. С 2013 года проект федерального бюджета создается в подсистеме «Бюджетное планирование» системы «Электронный бюджет». В едином информационном облаке в режиме реального времени подсистема объединяет работу всех (а их более 100) главных распорядителей средств федерального бюджета, ответственных исполнителей государственных программ, Министерство экономического развития и Министерство финансов.
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященная электронному бюджету. Ознакомиться с ней можно здесь.
Необходимо отметить, что проведенная стандартизация бизнес-процессов и систематизация информации потребовала внесения изменений в целый ряд нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс. Так, в целях повышения эффективности управления государственными финансами по каждой строке расходов требуются обоснования бюджетных ассигнований. Такие показатели, как количество закупаемых товаров, работ и услуг, фонд оплаты труда и страховые выплаты в разрезе категорий должностей, объемные показатели государственных заданий, характеристики объектов капитального строительства формируются в разрезе кодов бюджетной классификации, включая коды госпрограмм, подпрограмм и основных мероприятий. Обоснования бюджетных ассигнований также содержат обязательное указание на нормативные правовые акты, определяющие порядок расчетов бюджетных ассигнований.
В зависимости от вида расходов, иных кодов бюджетной классификации система сама по предусмотренным алгоритмам выбирает маршрут межведомственного согласования документа, предлагает для заполнения нужные формуляры, определяет участников бюджетного процесса на каждом его этапе. Именно алгоритмами подсистемы «Бюджетное планирование» обеспечивается соблюдение единых правил формирования проекта федерального бюджета. У всех пользователей единые формуляры, справочники и бизнес-процессы. Коллективная работа в режиме реального времени всех участников бюджетного процесса существенно повысила качество государственного финансового менеджмента, обеспечила абсолютную прозрачность процесса, в том числе и для аудиторов Счетной палаты, сотрудники которой также имеют доступ к системе.
Хочу обратить ваше внимание, что после утверждения закона о бюджете и формирования сводной бюджетной росписи все изменения в нее вносятся только через формы обоснований бюджетных ассигнований. Иначе невозможно. Необходимо передвинуть ассигнования с одного кода классификации на другой — измени показатели обоснований: покажи изменение объемов государственного задания, или количества получателей социальных выплат, или их размеров с указанием соответствующего правового акта и т. п.
Сейчас мы уже ведем работы по дальнейшему углублению информации в обоснованиях бюджетных ассигнований. С бюджетного цикла 2016–2018 годов источником обоснований бюджетных ассигнований по расходам на предоставление субсидий на финансовое обеспечение государственного задания станут проекты государственных заданий, нормативы и, соответственно, расчет финансового обеспечения выполнения государственного задания, сформированные по единым правилам в информационной системе. Основой обоснований бюджетных ассигнований на закупки — проекты планов и планов-графиков закупок казенных учреждений и органов власти. При этом процедуры изменения государственных заданий, соглашений, планов и планов-графиков закупок будут синхронизированы в автоматическом режиме с соответствующими изменениями обоснований бюджетных ассигнований.
За 2013–2014 годы к подсистеме «Бюджетное планирование» подключено порядка 5 тысяч пользователей, с ее использованием подготовлено и утверждено уже свыше 25 тысяч документов. Формирование, рассмотрение и согласование информации в «Электронном бюджете» позволяет сократить установленные регламентные сроки в три раза, а в отдельных случаях и до пяти раз. У нас есть примеры, когда внесение изменений в роспись от обращения главного распорядителя до принятия решения Минфином России, с учетом согласования ответственного исполнителя и проведения всех операций Федеральным казначейством, занимало не более шести часов. А к этому еще прибавляются эффекты от экономии бумаги, времени на доставку, отсутствие почтовых расходов и т. д.
Систематизация информации
Основными мероприятиями по обеспечению систематизации бюджетной информации, ее идентификации и преемственности являются переход на ключевые общероссийские ресурсы, используемые в бюджетном процессе, а также формирование ведомственных информационных ресурсов с соблюдением единых общих требований, обеспечивающих возможность их гармонизации. На сегодняшний день мы совместно с вами начинаем работу по трем таким ключевым ресурсам, которые нам предстоит создать в 2015 году. Это:
1) реестр участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса;
2) ведомственные перечни государственных и муниципальных услуг;
3) перечень источников доходов бюджетов бюджетной системы.
В дальнейшем, а это уже предусмотрено в новой редакции Бюджетного кодекса, мы придем к созданию аналогичных ресурсов по источникам финансирования дефицита бюджета и модифицируем реестр расходных обязательств.
Что происходит сегодня? Открывая лицевой счет, формируя документы на оплату или государственные задания на оказание услуг, администрируя поступающие в бюджет доходы, мы каждый раз заполняем несметное количество документов, допускаем в них ошибки, возвращаем на доработку, осуществляем проверку правоустанавливающих документов, согласовываем их внутри ведомства и с другими ведомствами. На это тратятся огромные человеческие ресурсы и время. Что должно произойти с появлением в 2015 году вышеназванных ресурсов?
Реестр участников бюджетного процесса
С 1 января 2015 года вступила в силу норма Бюджетного кодекса о создании и ведении Федеральным казначейством реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса. Порядок его формирования и ведения определен приказом Минфина России от 23 декабря 2014 года № 163н. В указанный реестр должны быть включены все государственные и муниципальные учреждения, иные юридические лица, которые получают субсидии и бюджетные инвестиции из бюджетов или которым открываются лицевые счета в финансовых органах.
Реестр будет содержать всю информацию, необходимую для осуществления полномочий указанных лиц в бюджетном и закупочном процессах: от их наименования и ведомственной принадлежности до осуществляемых ими полномочий и лицевых счетов. Информация будет формироваться на основе данных ЕГРЮЛ и дополняться всеми необходимыми сведениями с применением соответствующих справочников, используемых в бюджетном процессе. Первоначальное наполнение реестра осуществляется на основе существующих реестров участников и неучастников бюджетного процесса Федерального казначейства с последующим акцептом и дополнением необходимых сведений со стороны уполномоченных органов.
На основе информации реестра будут открываться лицевые счета, личные кабинеты, а также предзаполняться все основные реквизиты первичных учетных документов. Это позволит существенно повысить скорость обработки информации и документов, в которых фигурируют сведения об участниках и неучастниках бюджетного процесса, не только в Федеральном казначействе, но и у всех бюджетополучателей.
Перечень источников доходов
С 1 января 2016 года вступят в силу нормы Бюджетного кодекса, регламентирующие порядок формирования и применения перечня источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это еще один ключевой ресурс бюджетного процесса, который станет основой всей системы администрирования доходов бюджетов. Он будет содержать свод всех налогов, сборов, страховых взносов, иных платежей, являющихся доходами бюджетов, с указанием правовых оснований их возникновения, порядка расчета (размеры, ставки, льготы), кодов бюджетной классификации, главных администраторов и администраторов доходов, иных характеристик, необходимых для администрирования доходов. Первоисточником информации для него станут разрабатываемые в настоящее время обоснования прогнозов доходов, которые также будут являться финансово-экономическими обоснованиями, обеспечивающими возможность сформировать расчет прогнозных поступлений доходов на основании показателей социально-экономического развития Российской Федерации, статистической и иной информации.
Хочу обратить ваше внимание, что указание в перечне источников доходов главных администраторов и администраторов соответствующих доходов будет осуществляться также на основе реестра участников бюджетного процесса, за которыми в этом реестре закреплены соответствующие полномочия, что также обеспечит взаимосвязь этих ресурсов.
Применение перечня в работе Федерального казначейства освободит всех от ежегодного формирования и сбора приказов о закреплении администраторов доходов и постоянного мониторинга изменения кодов бюджетной классификации. Кстати сказать, коды бюджетной классификации по доходам также будут формироваться на основе перечня.
В дополнение к этому инструменту, позволяющему повысить качество и эффективность администрирования доходов, Минфином России инициированы изменения в статью 8 Федерального закона от 27 июня 2011 года № 161‑ФЗ «О национальной платежной системе», вступившие в силу с 1 января 2015 года. В соответствии с ними Минфин России наделяется полномочиями по согласованию с Центральным банком устанавливать перечень реквизитов перевода, необходимых для учета платежей, поступающих на счета органов Федерального казначейства, платежей за выполнение работ (оказание услуг) государственными (муниципальными) учреждениями, а также форму распоряжения клиента — физического лица для осуществления указанных платежей.
Данные меры должны в разы сократить сроки обработки платежей органами Федерального казначейства, администраторами доходов, учреждениями и обеспечить безусловное квитирование информации о начислении и об уплате платежей в бюджетную систему Российской Федерации, которая передается в ГИС ГМП и администраторам доходов; унифицировать порядок формирования платежных документов и сократить ошибки при переносе значений реквизитов документов в информационные системы всех участников; в конечном счете минимизировать невыясненные платежи в бюджеты бюджетной системы.
Ведомственные перечни
государственных
и муниципальных услуг
И наконец, важнейший ресурс, предназначенный для формирования государственных и муниципальных заданий и нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (работ), — это ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг (работ). Почему мы уделяем им столько внимания? Этот ресурс позволит унифицировать услуги и работы, выполняемые учреждениями за счет средств бюджета. Их применение не только позволит оптимизировать работу учредителей при формировании госзаданий и соглашений на их финансовое обеспечение (на федеральном уровне они будут формироваться практически в автоматизированном режиме с возможностью подписания соглашений в электронном виде с последующим размещением в реестре соглашений и постановкой на учет бюджетных обязательств), но и создаст предпосылки к сокращению неэффективных бюджетных расходов, которые сегодня осуществляются под маской государственных услуг. Уже сейчас есть масса таких примеров, когда стоимость одних и тех же услуг различается в разы или заказываются работы, совершенно несвойственные государству и которые вполне могут выполнять коммерческие организации в конкурентных, рыночных условиях.
Соответствующие нормы Бюджетного кодекса вступили в силу с 1 января 2015 года. Приказы Минфина России, регламентирующие порядок работы, утверждены. Ведомственные перечни должны формироваться соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления — учредителями в системе «Электронный бюджет» на основе базовых перечней (они уже утверждены по всем видам деятельности для всех публично-правовых образований) с указанием учреждений, которые будут оказывать соответствующие услуги (работы). Сведения об учреждениях также будут формироваться на основе реестра участников и неучастников бюджетного процесса, обеспечивая взаимосвязь этих ресурсов.
Завершить работы по формированию этих ресурсов необходимо в 2015 году. А для этого очень важно обеспечить своевременное подключение уполномоченных органов к системе «Электронный бюджет». Вам доведен график работы по подключению. Территориальные органы Федерального казначейства готовы к работе. Финансовым органам необходимо взять эту работу под особый контроль.
Специализация функций
Переходя к теме специализации, в том числе учетных функций, мы должны понимать, что сегодня все организации сектора государственного управления, учитывая специфику их деятельности, ведут бюджетный учет, в значительной мере отличающийся от бухгалтерского учета коммерческих организаций, в первую очередь за счет учета бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, самих бюджетных и денежных обязательств. Мы понимаем, с одной стороны, необходимость такого учета, с другой — объем дополнительного обременения для участников бюджетного процесса.
На протяжении нескольких лет мы выстраиваем методологию и организуем работу по внедрению учета обязательств, каждый год расширяя их перечень. Так, в прошлом году, кроме традиционной постановки на учет бюджетных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам на федеральном уровне, мы включили механизм постановки на учет в Федеральном казначействе отдельных видов соглашений о предоставлении бюджетных средств. В текущем году мы дополнили этот перечень соглашениями о межбюджетных трансфертах и бюджетных инвестициях, закрыв весь перечень соглашений. Надеюсь, аналогичные процедуры ведутся финансовыми органами на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Теперь перед нами на ближайшие три года стоят следующие задачи:
обеспечить постановку на учет в Федеральном казначействе (финансовых органах) остальных видов бюджетных обязательств с момента их принятия (сейчас они ставятся на учет в момент оплаты);
обеспечить постановку на учет всех видов денежных обязательств;
перевести полный цикл бюджетного учета в органы Федерального казначейства (финансовые органы) с предоставлением постоянного доступа участникам бюджетного процесса к учетным данным о состоянии бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, принимаемых и исполняемых обязательствах с отменой обязанности ведения учета обязательств казенными учреждениями.
Данные меры позволят повысить достоверность учета обязательств и скорость формирования отчетности, исключить дублирование функций и прекратить постоянную сверку информации между органами казначейства и бюджетополучателями, обеспечить прозрачность бюджетных расходов и создать систему непрерывного автоматического казначейского контроля на всех этапах исполнения бюджета.
Необходимо отметить, что в целях обеспечения открытости, прежде чем поставить на учет бюджетное обязательство, законодательством Российской Федерации предусмотрено его включение в публичные реестры. Это:
реестр государственных и муниципальных контрактов, заключенных заказчиками. Представление сведений для включения в реестр контрактов осуществляется всеми заказчиками, в том числе на уровне субъектов РФ и муниципальных образований;
реестр соглашений (договоров) о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров (работ, услуг); бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями; субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетам субъектов РФ, ведение которого осуществляется пока только главными распорядителями средств федерального бюджета. Но уже в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса указанный реестр предусмотрено вести централизованно по всем бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме того, формируются и ведутся реестр банковских гарантий и реестр государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ). Реестры размещаются на официальном сайте по размещению информации о размещении заказов на товары, работы, услуги для государственных и муниципальных нужд и на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Мы ежедневно наблюдаем статистику востребованности данных сведений. За прошлый год их просмотрели более 10 миллионов раз.
Единый портал бюджетной системы РФ
Развивая вопрос открытости и прозрачности информации о бюджетах, бюджетном процессе и финансовом состоянии публично-правовых образований для общества, в рамках проекта «Электронный бюджет» создан единый портал бюджетной системы Российской Федерации. Это основной ресурс информации о государственных финансах, он представлен в сети интернет с февраля 2013 года и содержит более 70 страниц информации о бюджетах и бюджетной системе Российской Федерации. Количество его просмотров в разы превышает запланированные показатели государственной программы РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» и за 2014 год превысило 600 тысяч страниц.
На сегодняшний день на портале публикуется информация, представляемая Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством, Федеральной налоговой службой и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. С 1 января 2016 года мы планируем расширить перечень лиц, осуществляющих размещение информации на портале, за счет главных распорядителей средств федерального бюджета и субъектов РФ. А с 1 января 2018 года подключить и все муниципальные образования.
Для регламентации правил и процедур размещения сведений Минфином России будет сформирован отдельный порядок, который должен обязательно соблюдаться и в части качества представляемой информации, и в части сроков. И конечно же, должна быть обеспечена достоверность сведений, а также их соответствие информации, публикуемой в иных информационных ресурсах. Прошу финансовые органы всех субъектов РФ понять значимость реализации данных работ и провести организационные мероприятия по обеспечению соблюдения правил и процедур размещения сведений.
Единство бюджетной системы
Невозможно не отметить, что создание системы «Электронный бюджет» влияет на деятельность каждого субъекта РФ и муниципального образования. Закрепленный в Бюджетном кодексе принцип единства бюджетной системы реализуется в «Электронном бюджете» посредством уже озвученных выше мероприятий, а именно:
единые принципы организации и функционирования бюджетной системы и единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов реализуются посредством проведения комплекса мероприятий по стандартизации бизнес-процессов;
единые формы бюджетной документации и бюджетной отчетности, а также единство бюджетной классификации обеспечиваются посредством систематизации информации, применения единых формуляров, реестров и справочников;
единый порядок ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов и казенных учреждений — посредством автоматизации всех видов учета и специализации учетных функций.
Сегодня все понимают, что только применение современных, гибких информационных технологий позволит в полной мере реализовать базовые принципы бюджетных правоотношений, обеспечить прозрачность бюджетного процесса, и поэтому в новую редакцию Бюджетного кодекса мы включили отдельную новую главу «Информационное обеспечение бюджетных правоотношений». В ней регламентируются правила создания и применения государственных и муниципальных информационных систем управления общественными финансами.
Предусматривается, что все подсистемы «Электронного бюджета» будут безвозмездно предоставлены субъектам РФ, органам местного самоуправления с учетом соблюдения принципа самостоятельности бюджетов. Регионы также могут использовать собственные системы, но они должны отвечать требованиям, предусмотренным для соблюдения принципа единства бюджетной системы, а следовательно, обязательно использовать стандарты бизнес-процессов, которые будут установлены, и, естественно, обращаться к централизованным реестрам и справочникам. Несмотря на то, используется регионом система «Электронный бюджет» или собственные разработки, все системы будут интегрированы в информационную среду управления общественными финансами.
Завершая свое выступление, хочу еще раз обратить ваше внимание на необходимость безусловного соблюдения сроков и процедур подключения уполномоченных органов к системе «Электронный бюджет»; своевременной и качественной работы по формированию, ведению и применению реестров участников бюджетного процесса, перечня источников доходов бюджетов, ведомственных перечней государственных и муниципальных услуг. До вступления в силу новой редакции Бюджетного кодекса необходимо обеспечить проведение подготовительных мероприятий, которые уже на сегодняшнем этапе позволят повысить качество и эффективность финансового менеджмента.
