Александр ФЕДЕНЕВ, заместитель губернатора – начальник Департамента финансов Томской области
В рамках данного этапа органы государственной власти Томской области выработали и утвердили ряд решений, которые не только формально, но и фактически создают полноценную базу для перехода на управление по результатам. В настоящее время принято более 50 правовых актов, направленных на реформирование региональных финансов по следующим направлениям:
Первая редакция Программы реформирования региональных финансов была утверждена распоряжением губернатора Томской области от 27 октября 2005 г. и способствовала проведению подготовительной работы по разработке инструментов БОР. Вторая редакция, учитывающая изменившиеся тенденции в области реформирования финансовой системы России, была утверждена в ноябре 2006 г. Она предусматривала ряд нововведений при формировании бюджета на 2008–2010 гг. и определила методологию проведения работы по созданию таких инструментов БОР, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) органов исполнительной власти Томской области, являющихся субъектами бюджетного планирования, и ведомственные целевые программы. Отметим, что некоторые принципы, заложенные в Программу реформирования еще в 2005 г., нашли отражение в последних изменениях Бюджетного кодекса РФ.
После подготовительной работы в марте-апреле 2007 г. были утверждены основополагающие документы по формированию ДРОНД и ВЦП. В результате субъекты бюджетного планирования 1 июля 2007 г. представили проекты ДРОНД, а 15 июля – ВЦП. До 15 августа уполномоченные органы исполнительной власти Томской области провели экспертизу проектов ВЦП.
Данная схема позволила организовать планомерную работу по формированию проекта областного бюджета с применением инструментов БОР. Эффективность этого процесса выразилась в принятии 27 сентября 2007 г. закона Томской области «Об областном бюджете на 2008 г. и плановый период 2009–2010 гг.» в первом чтении.
На сегодняшний день главными распорядителями средств разработаны и представлены для включения в состав расходной части областного бюджета более 70 проектов ВЦП на общую сумму 10,6 млн руб.
В целом планируется, что расходы, сформированные в соответствии с программно-целевыми методами, в 2008 и 2009 г. составят 53% расходов областного бюджета, а в 2010 г. – 54%. Для сравнения: в 2007 г. затраты на программные мероприятия составляли только 12% от общего объема расходов областного бюджета.
В рамках первого этапа реализации Программы реформирования проведена оценка показателей востребованности бюджетных услуг и создан консолидированный перечень бюджетных услуг, оказываемых областными учреждениями населению Томской области. Тем самым сделан первый шаг на пути перехода от финансирования учреждения к финансированию оказанных учреждением услуг соответствующего качества в установленных объемах.
Внедрение механизмов БОР уже на первом этапе выявило ряд положительных моментов. Начался переход на качественно новый уровень бюджетного планирования, когда планирование начинается не с расчета потребности на содержание сложившейся сети учреждений, а с оценки необходимого потребителям объема бюджетных услуг. Объем и перечень данных услуг должен быть ориентирован на выполнение целей и задач ВЦП и ДРОНД и реализацию Стратегии развития Томской области. Прослеживается следующая иерархия целей и задач: Стратегия – ДРОНД – ВЦП – бюджетные услуги. Таким образом, бюджетное учреждение, получая задание на предоставление бюджетных услуг, вносит свой вклад в решение стратегических целей и задач региона в целом.
Например, одной из девяти стратегических целей развития области является цель «Качественные трудовые ресурсы и эффективный рынок труда». Для ее достижения Управлению начального профессионального образования Томской области в рамках возложенных на него полномочий необходимо решить задачу «Удовлетворение потребности экономики кадрами рабочих и специалистов необходимой квалификации» посредством проведения мероприятий по обеспечению доступности качественного образования и успешной социализации обучающихся. Для этого Управление разработало две ведомственные целевые программы: «Обеспечение экономики Томской области кадрами рабочих и специалистов необходимой квалификации» и «Создание в областных образовательных учреждениях условий для социализации кадров», – включающие в себя оказание соответствующих бюджетных услуг. Таким образом, осуществлена привязка бюджетных услуг к мероприятиям ВЦП, определены затраты на реализацию ВЦП, расходы распределены по целям и задачам субъектов бюджетного планирования.
Сопоставление необходимого потребителям объема услуг с потенциальными мощностями учреждений способствует выявлению невостребованных материальных и трудовых ресурсов и приводит к необходимости оптимизации и структурной перестройки сети бюджетных учреждений Томской области. В бюджетной сфере зарождаются новые отношения, основанные на понимании, что финансируется не сам факт существования учреждения, а оказанные им услуги соответствующего качества и в установленном объеме. Таким образом, руководители и коллективы учреждений начинают осознавать, что бюджетные средства нужно зарабатывать, а на первое место выходит потребитель услуг.
Результаты, безусловно, положительные, однако утверждать, что реформирование бюджетного процесса на территории области проходит гладко, было бы неверным. Ниже мы рассмотрим ряд проблем, с которыми область столкнулась при разработке и внедрении инструментов БОР.
При формировании докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Томской области сложности вызвало определение стратегических целей, тактических задач и показателей, а также их значений на среднесрочную перспективу, остро встал вопрос умения органов исполнительной власти ставить цели и выделять приоритеты. Непростым делом оказалась и разработка показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, особенно тех, которые не имеют подведомственной сети учреждений, ответственных за предоставление услуг населению.
Определение показателей результативности потребовало оценки всех существующих функций, задач и целей органов исполнительной власти с точки зрения их соответствия возложенным полномочиям, сопоставления функций органов исполнительной власти с целью выявления излишних и дублирующих вариантов. Для решения этой задачи был проведен анализ действующих положений об органах исполнительной власти, разработано типовое положение. Завершающим этапом работы стало приведение положений об органах исполнительной власти Томской области в соответствие с согласованными в ДРОНД целями и задачами.
Особое внимание органы исполнительной власти обратили на разработку ВЦП, поскольку требовалось не только обосновать и рассчитать бюджетные ассигнования на реализацию планируемых мероприятий, но и обеспечить увязку показателей результативности с объемами финансирования.
Следует признать, что главные распорядители средств пока только делают попытки соотнести свои расходы с приоритетными направлениями развития области и оценить их результативность. Экспертиза представленных ВЦП показала, что зачастую главные распорядители средств не могут правильно сформулировать мероприятия, осуществляемые в рамках их деятельности, соотнести их с возложенными полномочиями, определить объем необходимых для их реализации бюджетных ассигнований.
Кроме того, остается ряд нерешенных проблем, связанных с внедрением инструментов БОР при формировании расходов бюджета, в частности:
1. Отсутствие утвержденных стандартов качества бюджетных услуг. На первом этапе реализации Программы реформирования проведена огромная работа по ревизии действующего законодательства на предмет наличия стандартов качества бюджетных услуг, в настоящее время подготовлен проект закона, определяющий основные требования к стандарту качества. Сами же стандарты могут быть разработаны только ведомствами, ответственными за предоставление бюджетных услуг, поскольку у каждой отрасли есть своя специфика. Однако проведение этой работы затруднено отсутствием общих подходов к понятию и содержанию стандартов качества соответствующих услуг на федеральном уровне и неясностью формулировок действующих нормативных правовых актов.
Поскольку каждый субъект РФ самостоятельно изобретает стандарты качества бюджетных услуг, предоставляемых на его территории, возникает и вопрос обеспечения равных прав граждан: получается, что людям в зависимости от места проживания предоставляются разные по объему и качеству бюджетные услуги.
2. Отсутствие в учреждениях учета в разрезе бюджетных услуг. Сейчас бюджетное учреждение оказывает населению различные бюджетные услуги, однако учет ведется в целом по смете. В результате определить себестоимость конкретной бюджетной услуги можно лишь приблизительно, исходя из удельного веса затрат на нее. В настоящее время ведется работа по созданию методики расчета себестоимости бюджетной услуги.
На наш взгляд, назрела необходимость новых подходов и к классификации расходов бюджета, и к бюджетному учету, и к контролю за целевым использованием бюджетных средств. Чтобы внедрять механизмы БОР не на словах, а на деле, нужно положить бюджетную услугу в основу классификации расходов и учетной политики, а контроль за целевым использованием переориентировать на контроль за обеспечением показателей результативности субъектов бюджетного планирования.
Кроме того, необходимо заострить внимание на проблеме, связанной с возложением федеральными органами власти на бюджеты субъектов РФ дополнительных расходов, включая навязывание регионам исполнения расходных обязательств Российской Федерации без соответствующего финансового возмещения. В этой связи можно назвать:
В процессе автоматизации инструментов БОР сейчас сделан первый шаг – разработка и внедрение комплексного технологического решения процесса формирования и ведения реестра расходных обязательств Томской области и свода реестра расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 7 сентября 2007 г. № 76н. Необходимость автоматизации процесса формирования реестра расходных обязательств для нашей области стала очевидной по нескольким причинам.
Во-первых, в состав консолидированного бюджета области входит 140 муниципальных образований. Учитывая объемность утвержденных приказом Минфина России форм, сведение данных вручную не представляется возможным. Кроме того, система позволит исключить человеческий фактор, обеспечив автоматический свод информации, что значительно снизит риски. Во-вторых, программный продукт поддерживает единый формат данных (справочников), что повышает оперативность сбора информации. И в-третьих, вариативность и гибкость системы дает возможность раскрытия информации вплоть до конкретного получателя бюджетных средств в разрезе каждого муниципального образования. Сформировать реестр расходных обязательств с использованием программного продукта планируется к 1 ноября 2007 г..
Источник: © Бюджет, 2007, № 12
В рамках данного этапа органы государственной власти Томской области выработали и утвердили ряд решений, которые не только формально, но и фактически создают полноценную базу для перехода на управление по результатам. В настоящее время принято более 50 правовых актов, направленных на реформирование региональных финансов по следующим направлениям:
- реформа бюджетного процесса и управления расходами;
- внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат;
- совершенствование системы финансирования инвестиций;
- создание условий для развития доходной базы;
- совершенствование долговой политики;
- совершенствование межбюджетных отношений.
Первая редакция Программы реформирования региональных финансов была утверждена распоряжением губернатора Томской области от 27 октября 2005 г. и способствовала проведению подготовительной работы по разработке инструментов БОР. Вторая редакция, учитывающая изменившиеся тенденции в области реформирования финансовой системы России, была утверждена в ноябре 2006 г. Она предусматривала ряд нововведений при формировании бюджета на 2008–2010 гг. и определила методологию проведения работы по созданию таких инструментов БОР, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) органов исполнительной власти Томской области, являющихся субъектами бюджетного планирования, и ведомственные целевые программы. Отметим, что некоторые принципы, заложенные в Программу реформирования еще в 2005 г., нашли отражение в последних изменениях Бюджетного кодекса РФ.
После подготовительной работы в марте-апреле 2007 г. были утверждены основополагающие документы по формированию ДРОНД и ВЦП. В результате субъекты бюджетного планирования 1 июля 2007 г. представили проекты ДРОНД, а 15 июля – ВЦП. До 15 августа уполномоченные органы исполнительной власти Томской области провели экспертизу проектов ВЦП.
Данная схема позволила организовать планомерную работу по формированию проекта областного бюджета с применением инструментов БОР. Эффективность этого процесса выразилась в принятии 27 сентября 2007 г. закона Томской области «Об областном бюджете на 2008 г. и плановый период 2009–2010 гг.» в первом чтении.
На сегодняшний день главными распорядителями средств разработаны и представлены для включения в состав расходной части областного бюджета более 70 проектов ВЦП на общую сумму 10,6 млн руб.
В целом планируется, что расходы, сформированные в соответствии с программно-целевыми методами, в 2008 и 2009 г. составят 53% расходов областного бюджета, а в 2010 г. – 54%. Для сравнения: в 2007 г. затраты на программные мероприятия составляли только 12% от общего объема расходов областного бюджета.
В рамках первого этапа реализации Программы реформирования проведена оценка показателей востребованности бюджетных услуг и создан консолидированный перечень бюджетных услуг, оказываемых областными учреждениями населению Томской области. Тем самым сделан первый шаг на пути перехода от финансирования учреждения к финансированию оказанных учреждением услуг соответствующего качества в установленных объемах.
Внедрение механизмов БОР уже на первом этапе выявило ряд положительных моментов. Начался переход на качественно новый уровень бюджетного планирования, когда планирование начинается не с расчета потребности на содержание сложившейся сети учреждений, а с оценки необходимого потребителям объема бюджетных услуг. Объем и перечень данных услуг должен быть ориентирован на выполнение целей и задач ВЦП и ДРОНД и реализацию Стратегии развития Томской области. Прослеживается следующая иерархия целей и задач: Стратегия – ДРОНД – ВЦП – бюджетные услуги. Таким образом, бюджетное учреждение, получая задание на предоставление бюджетных услуг, вносит свой вклад в решение стратегических целей и задач региона в целом.
Например, одной из девяти стратегических целей развития области является цель «Качественные трудовые ресурсы и эффективный рынок труда». Для ее достижения Управлению начального профессионального образования Томской области в рамках возложенных на него полномочий необходимо решить задачу «Удовлетворение потребности экономики кадрами рабочих и специалистов необходимой квалификации» посредством проведения мероприятий по обеспечению доступности качественного образования и успешной социализации обучающихся. Для этого Управление разработало две ведомственные целевые программы: «Обеспечение экономики Томской области кадрами рабочих и специалистов необходимой квалификации» и «Создание в областных образовательных учреждениях условий для социализации кадров», – включающие в себя оказание соответствующих бюджетных услуг. Таким образом, осуществлена привязка бюджетных услуг к мероприятиям ВЦП, определены затраты на реализацию ВЦП, расходы распределены по целям и задачам субъектов бюджетного планирования.
Сопоставление необходимого потребителям объема услуг с потенциальными мощностями учреждений способствует выявлению невостребованных материальных и трудовых ресурсов и приводит к необходимости оптимизации и структурной перестройки сети бюджетных учреждений Томской области. В бюджетной сфере зарождаются новые отношения, основанные на понимании, что финансируется не сам факт существования учреждения, а оказанные им услуги соответствующего качества и в установленном объеме. Таким образом, руководители и коллективы учреждений начинают осознавать, что бюджетные средства нужно зарабатывать, а на первое место выходит потребитель услуг.
Результаты, безусловно, положительные, однако утверждать, что реформирование бюджетного процесса на территории области проходит гладко, было бы неверным. Ниже мы рассмотрим ряд проблем, с которыми область столкнулась при разработке и внедрении инструментов БОР.
При формировании докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Томской области сложности вызвало определение стратегических целей, тактических задач и показателей, а также их значений на среднесрочную перспективу, остро встал вопрос умения органов исполнительной власти ставить цели и выделять приоритеты. Непростым делом оказалась и разработка показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, особенно тех, которые не имеют подведомственной сети учреждений, ответственных за предоставление услуг населению.
Определение показателей результативности потребовало оценки всех существующих функций, задач и целей органов исполнительной власти с точки зрения их соответствия возложенным полномочиям, сопоставления функций органов исполнительной власти с целью выявления излишних и дублирующих вариантов. Для решения этой задачи был проведен анализ действующих положений об органах исполнительной власти, разработано типовое положение. Завершающим этапом работы стало приведение положений об органах исполнительной власти Томской области в соответствие с согласованными в ДРОНД целями и задачами.
Особое внимание органы исполнительной власти обратили на разработку ВЦП, поскольку требовалось не только обосновать и рассчитать бюджетные ассигнования на реализацию планируемых мероприятий, но и обеспечить увязку показателей результативности с объемами финансирования.
Следует признать, что главные распорядители средств пока только делают попытки соотнести свои расходы с приоритетными направлениями развития области и оценить их результативность. Экспертиза представленных ВЦП показала, что зачастую главные распорядители средств не могут правильно сформулировать мероприятия, осуществляемые в рамках их деятельности, соотнести их с возложенными полномочиями, определить объем необходимых для их реализации бюджетных ассигнований.
Кроме того, остается ряд нерешенных проблем, связанных с внедрением инструментов БОР при формировании расходов бюджета, в частности:
1. Отсутствие утвержденных стандартов качества бюджетных услуг. На первом этапе реализации Программы реформирования проведена огромная работа по ревизии действующего законодательства на предмет наличия стандартов качества бюджетных услуг, в настоящее время подготовлен проект закона, определяющий основные требования к стандарту качества. Сами же стандарты могут быть разработаны только ведомствами, ответственными за предоставление бюджетных услуг, поскольку у каждой отрасли есть своя специфика. Однако проведение этой работы затруднено отсутствием общих подходов к понятию и содержанию стандартов качества соответствующих услуг на федеральном уровне и неясностью формулировок действующих нормативных правовых актов.
Поскольку каждый субъект РФ самостоятельно изобретает стандарты качества бюджетных услуг, предоставляемых на его территории, возникает и вопрос обеспечения равных прав граждан: получается, что людям в зависимости от места проживания предоставляются разные по объему и качеству бюджетные услуги.
2. Отсутствие в учреждениях учета в разрезе бюджетных услуг. Сейчас бюджетное учреждение оказывает населению различные бюджетные услуги, однако учет ведется в целом по смете. В результате определить себестоимость конкретной бюджетной услуги можно лишь приблизительно, исходя из удельного веса затрат на нее. В настоящее время ведется работа по созданию методики расчета себестоимости бюджетной услуги.
На наш взгляд, назрела необходимость новых подходов и к классификации расходов бюджета, и к бюджетному учету, и к контролю за целевым использованием бюджетных средств. Чтобы внедрять механизмы БОР не на словах, а на деле, нужно положить бюджетную услугу в основу классификации расходов и учетной политики, а контроль за целевым использованием переориентировать на контроль за обеспечением показателей результативности субъектов бюджетного планирования.
Кроме того, необходимо заострить внимание на проблеме, связанной с возложением федеральными органами власти на бюджеты субъектов РФ дополнительных расходов, включая навязывание регионам исполнения расходных обязательств Российской Федерации без соответствующего финансового возмещения. В этой связи можно назвать:
- Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 885 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2007 г.», утвердившее подушевые нормативы финансирования программы, обязательные для применения при формировании органами исполнительной власти субъектов РФ территориальных программ. Применение установленных нормативов при расчете территориальной программы госгарантий увеличивает расходы консолидированного бюджета области на здравоохранение на 1 637 млн руб. Определение Правительством РФ нормативов расходов на финансовое обеспечение полномочий, возложенных на органы государственной власти субъектов РФ, не соответствует действующему законодательству в части разграничения полномочий, дополнительные расходы бюджетов субъектов РФ должны быть возмещены установившим их органом государственной власти.
- Приказ Федеральной службы по тарифам на 2006 г. для Томской области, установивший предельный индекс изменения платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги в размере 122%. В действительности по отдельным муниципальным образованиям Томской области рост тарифов, рассчитанных с учетом экономически обоснованных затрат, сложился на уровне 149%, что значительно превышает предельный индекс. В результате у предприятий ЖКХ возникли выпадающие доходы. Для возмещения убытков из консолидированного бюджета Томской области в 2006 г. было выделено 525 млн руб. (установление уровня оплаты населением услуг по теплоснабжению в размере 90% – 259 млн; возмещение убытков, связанных с ростом цен на нефть и дизельное топливо, – 101 млн; возмещение убытков ЖКХ по ЗАТО Северск – 165 млн). Бюджетные ассигнования на указанные цели в 2007 г. оцениваются в 414 млн руб.
- Изменения, внесенные в 2007 г. в Федеральный закон «Об образовании» в части установления размера родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. Действующим законодательством не допускается включение в федеральные законы положений, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ на финансовое обеспечение своих полномочий. Однако установленный федеральным законодательством размер родительской платы фактически определяет объем бюджетного финансирования дошкольных учреждений и приводит к росту расходов консолидированного бюджета на содержание детских дошкольных учреждений на 64,2 млн руб., из них 16,2 млн – на установление размера родительской платы в пределах 20% от общих затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении; 5,4 тыс. – на установление размера родительской платы в пределах 10% для родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей; 42,6 млн – на содержание детей с отклонениями в развитии и детей с туберкулезной интоксикацией без взимания платы. Дополнительные расходы, связанные с реализацией норм федерального законодательства, должны быть возмещены за счет средств федерального бюджета.
- Возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на производство судебной экспертизы в экспертных учреждениях в размере 75,7 млн руб. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу РФ суммы, израсходованные на производство судебной экспертизы в экспертных учреждениях, относятся к процессуальным издержкам, которые в соответствии с действующим законодательством возмещаются за счет средств федерального бюджета. В ч. 4 ст. 131 УПК РФ указано, что размеры и порядок возмещения процессуальных издержек устанавливаются Правительством РФ. Правительство РФ должно было разработать данный порядок в течение шести месяцев со дня вступления в силу Федерального закона от 3 марта 2006 г. № 33-ФЗ, однако соответствующий нормативный правовой акт отсутствует до сих пор. В результате за три года Томская область израсходовала на эти цели 75,7 млн руб.: 22,3 млн в 2005 г., 26,2 млн в 2006 г. и 27,2 млн в 2007 г.
- Порядок формирования и утверждения ДРОНД субъектов бюджетного планирования;
- Порядок разработки, применения и мониторинга среднесрочного финансового плана;
- Порядок формирования, утверждения, корректировки и исполнения консолидированного перечня муниципальных услуг и составления отчетности о его исполнении;
- Положение по оценке эффективности инвестиционных проектов;
- Порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным законам и ряд других.
В процессе автоматизации инструментов БОР сейчас сделан первый шаг – разработка и внедрение комплексного технологического решения процесса формирования и ведения реестра расходных обязательств Томской области и свода реестра расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 7 сентября 2007 г. № 76н. Необходимость автоматизации процесса формирования реестра расходных обязательств для нашей области стала очевидной по нескольким причинам.
Во-первых, в состав консолидированного бюджета области входит 140 муниципальных образований. Учитывая объемность утвержденных приказом Минфина России форм, сведение данных вручную не представляется возможным. Кроме того, система позволит исключить человеческий фактор, обеспечив автоматический свод информации, что значительно снизит риски. Во-вторых, программный продукт поддерживает единый формат данных (справочников), что повышает оперативность сбора информации. И в-третьих, вариативность и гибкость системы дает возможность раскрытия информации вплоть до конкретного получателя бюджетных средств в разрезе каждого муниципального образования. Сформировать реестр расходных обязательств с использованием программного продукта планируется к 1 ноября 2007 г..
Источник: © Бюджет, 2007, № 12
