Рассматривая размещение государственных заказов в региональном разрезе, необходимо обратить внимание на ряд основных задач, которые предполагалось решить принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ:
- создание единого порядка размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении государственных и муниципальных заказов;
- предупреждение коррупции и злоупотреблений при размещении государственных и муниципальных заказов;
- повышение открытости, гласности процедур размещения заказов с целью развития конкуренции и повышения эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
- совершенствование деятельности органов власти федерального, регионального и муниципального уровня в сфере размещения заказов.
До создания единой регламентации системы расходования бюджетных средств в некоторых регионах существовала отлаженная схема размещения государственных и муниципальных заказов. Многие субъекты наработали свою практику закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, и после выхода закона № 94-ФЗ им пришлось кардинально изменить устоявшиеся правила и нормативную базу. Нужно отметить, что в большинстве таких регионов, например в Москве и Санкт-Петербурге, Республике Татарстан, Архангельской, Оренбургской областях и многих других, еще тогда была создана централизованная или частично централизованная система размещения заказов, что позволяло достаточно эффективно использовать не только финансовые, но и кадровые и временные ресурсы.
Именно этот положительный опыт нашел отражение в законе о госзакупках, где введено понятие органа власти, уполномоченного на размещение заказов. В регионах отреагировали по-разному: кто-то присвоил уже существующим органам власти статус уполномоченного, кто-то наделил ряд департаментов статусом органа власти, иным хватило незначительных изменений нормативных документов своего уровня, чтобы встроить уже существующий уполномоченный орган в новую систему.
Однако на уровне местного самоуправления возникли серьезные проблемы. В силу особенностей формирования органов местного самоуправления во многих муниципальных образованиях уполномоченные органы были созданы в форме муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, то есть, по сути, специализированной организации, которая проводит процедуры для заказчиков, не будучи выбранной в установленном законом порядке. А данный подход не соответствует нынешним требованиям законодательства.
После вступления закона № 94-ФЗ в силу муниципальные власти столкнулись со сложностями создания уполномоченного органа формального характера. На муниципальном уровне существует три ветви власти: единоличный орган власти – мэр или глава города, представительный орган – депутаты и орган исполнительной власти – как правило, администрация. А уполномоченный на размещение заказов орган обязательно должен иметь статус органа власти. Таким образом, им может стать один из вышеперечисленных органов. Обычно функциями уполномоченного наделяют исполнительный орган – администрацию. При этом возникает вопрос: на кого возложить обязанность контроля за размещением заказов?
Понятно, что фактически размещением занимается не вся администрация, а одно из ее подразделений, но формально эта деятельность приписывается администрации. Функциями контроля также логично наделить администрацию, но здесь возникает конфликт интересов, поскольку контроль и размещение оказываются в одних руках. Данную проблему регионы либо решают, наделяя контролирующей функцией другие органы власти местного самоуправления (обычно мэра или главу города), либо просто не обращают на нее внимания, поскольку нормативно это никак не закреплено. Однако последний вариант часто вызывает недовольство со стороны органов надзора и контроля.
Другая проблема – ненасыщенность рынка товарами, работами и услугами, необходимыми заказчику. Казалось бы, в чем вопрос: есть деньги – будет рынок. Но часто потребности заказчика недостаточно для того, чтобы сформировать полноценный спрос, – в результате нет и предложения. Например, некоторые регионы сталкиваются с дефицитом топлива, неразвитостью рынка сервисного обслуживания различных видов техники и др. В таких условиях возникают дополнительные сложности, связанные с нежеланием местных поставщиков участвовать в торгах и запросах котировок, поскольку это оказывается для них непосильной задачей. Иногда ситуация усугубляется наличием единственного поставщика – монополиста местного масштаба, который начинает диктовать заказчикам условия, зачастую не только невыгодные, но и не применимые в рамках действующего в настоящий момент законодательства.
В некоторых регионах ситуация доходит до абсурда: поставщики отказываются подписывать государственные контракты, предлагая взамен свою типовую неизменную форму договора.
Неоднородность климатических условий в различных регионах Российской Федерации также влечет за собой ряд дополнительных проблем. Для некоторых регионов характерны наводнения, засуха и пожары либо сильнейшие морозы. Конечно, каждая территория пытается подготовиться к возможной проблеме заранее. Всем известен Северный завоз, который помогает населению пережить суровую северную зиму. Но закупать такую продукцию в рамках существующих правил очень сложно. Особенность Северного завоза в том, что фактически осуществить поставку можно лишь в очень короткий летний период, поскольку в остальное время до многих населенных пунктов добраться невозможно. Очевидно, что размещать заказы в таком случае следует заблаговременно. Это возможно даже в условиях неподтвержденного финансирования при включении в государственные и муниципальные контракты отлагательных условий типа «исполнитель приступает к поставке только после письменного уведомления заказчика о доведении лимитов финансирования».
Проблема связана с рисками неисполнения таких контрактов: срыв поставок не только нанесет серьезный ущерб экономике региона, но и повлечет за собой возникновение серьезной опасности для жизни и здоровья людей. По закону же репутацию поставщика проверять нельзя, главное – условия и цены. Конечно, можно говорить о реестре недобросовестных поставщиков и удержании обеспечения контракта, однако этим проблему не решить – заказчику нужна продукция, а не санкции. Конечно, разделение крупного заказа на несколько лотов с целью диверсификации рисков снижает вероятность срыва всей поставки, так как предполагается, что победителей будет несколько, а срыв всех контрактов маловероятен. Однако нужно помнить, что любой поставщик вправе участвовать во всех лотах, а значит, и победить может во всех.
А что делать, если поставка по Северному завозу все-таки сорвана по вине поставщика? В этом случае заказчики обязаны применить к такому поставщику все санкции, предусмотренные законом и контрактом, вплоть до расторжения контракта по решению суда или соглашению сторон. А для заказчика единственный выход, позволяющий решить проблему обеспечения необходимой продукцией, – применение п. 6 ч. 2 ст. 55 закона – «Размещение заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) вследствие обстоятельств непреодолимой силы».
Еще одна проблема, возникающая при размещении заказов на региональном уровне, – невозможность поддержки местных поставщиков. Желания региональных властей понятны: местный поставщик, получив заказ из местного бюджета, часть денег вернет через налоги в этот же бюджет, а значит, он может иметь право на преференции, ведь в итоге бюджет останется в выигрыше. Но применить такую схему невозможно, поскольку в законе № 94-ФЗ заложен механизм защиты конкуренции, а принципы конкуренции предполагают равные возможности для всех участников.
Следующая проблема характерна для муниципального уровня, ведь именно на этом уровне велика доля заказов с относительно небольшими начальными (максимальными) ценами контрактов. При небольшой стоимости размещаемого заказа, благодаря кажущейся простоте проведения процедуры, наиболее привлекательным способом размещения заказов является запрос котировок. Но невозможность проверить качество продукции на этапе размещения заказа, использовать механизмы дополнительной защиты от отказа от заключения и неисполнения контракта, определение победителя исключительно по цене и многое другое не позволяют заказчикам эффективно применять эту процедуру. В результате на сумму менее 500 тыс. руб. приходится проводить торги, долгая и трудоемкая процедура которых отпугивает многих потенциальных поставщиков.
Кроме того, на муниципальном уровне часто отсутствуют квалифицированные кадры в сфере размещения заказов. На фоне постоянного изменения законодательства это приводит к огромному количеству ошибок и нарушений при размещении заказов, а зачастую и к неосвоению бюджетных средств. Особенно серьезной проблемой такая ситуация стала для сельских поселений, где муниципальное образование может включать в себя три-четыре деревни, а муниципальных служащих настолько мало, что они не могут уделять должное внимание вопросам размещения заказов. Где-то проблему пытаются решить путем создания уполномоченных на размещение заказов органов местного самоуправления, где-то – привлечением специализированных организаций. Но и то и другое требует существенного бюджетного финансирования; кроме того, уровень квалификации сотрудников этих организаций не всегда отвечает потребностям заказчика, что, в свою очередь, вызывает ряд дополнительных трудностей.
Последние изменения, внесенные в Кодекс об административных правонарушениях, скорее отпугивают региональных и муниципальных служащих от участия в работе по размещению заказов, нежели способствуют повышению качества размещения заказов. За лето и осень 2007 г. многие служащие вышли из состава комиссий по размещению заказов, поскольку теперь за совершение даже незначительной ошибки при размещении заказа на должностное лицо налагается штраф, размер которого сопоставим с его полугодовой заработной платой. В таких условиях комиссии приходится формировать практически в принудительном порядке, зачастую включая в их состав лиц, не имеющих ни образования в сфере размещения заказов, ни опыта проведения подобных процедур.
Особенность муниципального заказа заключается еще и в том, что на данном уровне бюджетной системы значительны объемы «неопределенной потребности» в продукции, когда указать конкретное количество необходимой продукции не представляется возможным даже в среднесрочном периоде (квартал). Сказанное относится, например, к поставке продуктов питания, организации питания в учебных заведениях и др. Часто данную проблему не удается решить даже путем комбинирования способов закупок («до 100 тыс.», котировки, торги) в силу срочной потребности в дополнительной продукции. Результатом становится нарушение норм закона № 94-ФЗ, регламентирующих частоту применения процедуры закупки продукции у единственного поставщика.
Непростой проблемой является поддержка малого предпринимательства. На федеральном уровне сделан ряд шагов по поддержке данной категории поставщиков через систему размещения государственных заказов. Но, к сожалению, механизм отслеживания и учета таких субъектов пока не создан. В некоторых регионах, например в Москве, ведется особый реестр, для включения в который субъект малого предпринимательства должен подтвердить свой статус. Наличие такого реестра не решает проблемы полностью, но, безусловно, облегчает жизнь заказчикам при проведении закупок среди субъектов малого предпринимательства, обязательных согласно ст. 15 закона.
Указанные выше проблемы требуют от государственных и муниципальных заказчиков повышенного внимания в вопросах планирования размещения заказов, умения комбинировать способы размещения заказов и создавать различные схемы поставки продукции (поставки в четко указанные сроки, поставки по заявкам заказчика и т.д.) и предполагают совершенно иной уровень взаимодействия между всеми субъектами системы размещения государственных и муниципальных заказов.
Однако отмечаются и положительные аспекты госзаказа. Во-первых, региональная и муниципальная власти имеют право выпускать нормативные правовые акты, что позволяет заполнить пробелы в нормативной и методической базе федерального уровня. В ряде регионов давно разработаны и активно применяются на практике методики расчета начальной цены контракта, порядок оценки заявок, типовые положения о комиссиях, типовые формы конкурсной и аукционной документации, контрактов, протоколов и других документов, что, безусловно, облегчает жизнь многим заказчикам. Например, Москва и Санкт-Петербург разместили в открытом доступе полные комплекты типовых форм, в Липецкой области еще в 2006 г. имелась утвержденная методика расчета начальной (максимальной) цены контракта, а Ханты-Мансийский автономный округ – Югра к концу 2007 г. подошел с наиболее полным комплектом нормативных документов и типовых форм, необходимых для грамотного и эффективного расходования бюджетных средств.
На региональном и муниципальном уровне разработкой проектов документов в области размещения заказов чаще всего занимаются уполномоченные на размещение заказов органы власти. Проведенное Институтом госзакупок РАГС в 2006 г. исследование показало, что такие органы созданы в большинстве регионов, а на муниципальном уровне – практически везде. Интересно отметить, что в ряде регионов функционирует несколько уполномоченных органов.
Несмотря на все обозначенные проблемы, сам факт возможности создания таких органов власти можно оценить положительно. Именно региональные или местные власти вправе принять решение о централизации или частичной централизации закупок через уполномоченный орган. Создание такого органа позволяет повысить эффективность расходования бюджетных средств, причем не только самим уполномоченным органом, но и заказчиками регионального и муниципального уровня, которые перенимают его опыт. Часто такие органы кроме уже указанной выше нормотворческой деятельности ведут разъяснительную работу в сфере размещения заказов, проводят различные семинары и круглые столы, что способствует повышению уровня квалификации региональных и муниципальных заказчиков в области размещения заказов.
В число позитивных аспектов входит и автоматизация процесса размещения заказов посредством создания специальной системы, охватывающей не только региональных, но и муниципальных заказчиков региона. С помощью автоматизированной системы можно вести постоянный мониторинг размещения заказов, отслеживать исполнение плана и осуществлять оперативный контроль. Отметим, что подобный опыт уже имеют Москва, Санкт-Петербург, Казань, Ростовская область и др.
В завершение хотелось бы отметить следующее. Конечно, закон № 94-ФЗ перевернул всю систему размещения государственных и муниципальных заказов и породил множество проблем, зачастую неразрешимых в законодательно установленных рамках. Следует отдать ему должное: по ряду аспектов документ стал достаточно прогрессивным и его применение на протяжении двух лет показывает, что те задачи, которые ставились его принятием, постепенно выполняются, а серьезные проблемы правоприменения решаются путем регулярного внесения изменений в законодательство. Будем надеяться, что в одной из следующих редакций закона о госзакупках решатся и региональные проблемы правоприменительной практики в области расходования бюджетных средств.
Справка «Бюджета»
Ольга Михайловна ВОРОБЬЕВА, заместитель директора, руководитель экспертно-консультационного центра Института госзакупок РАГС
В 1998 г. окончила МАДИ, специальность «Управление на транспорте и автомобильные перевозки»; в 2001 г. – ГУ-ВШЭ, специальность «Финансы и кредит». Прошла профессиональную переподготовку по направлению «Организация и проведение торгов (конкурсов) на закупку и поставку продукции для государственных и муниципальных нужд».
Один из ведущих экспертов в области размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Ведет практическую работу в области государственных закупок с 1998 г. Член методического совета Росфиннадзора, входила в состав рабочей группы по формированию проектов документов в развитие закона № 94-ФЗ Минэкономразвития РФ.
Ведет постоянную преподавательскую и научную работу, является автором и соавтором ряда методических и учебных пособий в области размещения заказов, имеет ряд публикаций по данной тематике в различных журналах.
В настоящий момент занимает пост заместителя директора и руководителя экспертно-консультационного центра Института госзакупок РАГС.
В статье использованы материалы доклада В. А. Ермакова (Ермаков В. А. Государственные и муниципальные закупки – 2007 // Сборник докладов II Всероссийской практической конференции-семинара. – М.: ИД «Юриспруденция», 2007.).
Источник: © Бюджет, 2007, № 12
