Данный материал создан на основе работы, занявшей первое место во Втором Всероссийском конкурсе Сообщества финансистов России «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии» в номинации «Лучший молодой финансист». В статье рассмотрены пути и методы увеличения доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Незадействованные резервы
Практически в любом публично-правовом образовании имеются резервы повышения собственной доходной базы за счет эффективного и справедливого перераспределения налоговой и иной нагрузки на граждан и бизнес, предотвращения и противодействия уклонению от уплаты обязательных платежей и повышения качества их администрирования. В сфере формирования доходной базы бюджетов можно выделить следующие основные проблемы:
- низкое стимулирование отдельных органов государственной власти и МСУ в части увеличения доходного потенциала;
- недостаточная информированность органов МСУ о возможных способах увеличения собственных доходов;
- недостаточная информированность граждан о необходимости, сроках и порядке уплаты налогов и других платежей;
- сокрытие налоговыми агентами налоговой базы по НДФЛ, отсутствие трудовых договоров с наемными работниками;
- наличие объектов, в отношении которых не зарегистрированы права собственности;
- осуществление организациями деятельности на территории публично-правового образования без постановки на налоговый учет.
Незадействованным резервом, позволяющим обеспечить решение этих проблем, является качество взаимодействия и уровень отношений между органами государственной власти, органами МСУ, обществом и бизнесом (так называемый социальный капитал). Использование этого резерва может быть обеспечено посредством увеличения частоты взаимодействия между участниками процесса, создания надежных информационных каналов, формирования взаимного доверия и ответственности, положительных ожиданий сторон от взаимодействия. Рассмотрим механизмы, способствующие решению этих задач.
Межбюджетные отношения с ОМС
Сфера субнациональных межбюджетных отношений представляет значительное количество инструментов, позволяющих увеличивать и поддерживать заинтересованность органов МСУ в повышении доходной базы консолидированного бюджета субъекта РФ. Стимулирование органов МСУ к принятию мер по повышению доходной базы действительно имеет самостоятельное значение: во-первых, органы МСУ далеко не всегда заинтересованы в увеличении сборов налогов и платежей, поступающих в вышестоящие бюджеты; во-вторых, увеличение налоговой базы теряет смысл для органов МСУ, если при этом происходит снижение объемов финансовой помощи из бюджета субъекта РФ; в-третьих, отсутствие персональных поощрений муниципальных служащих не в меньшей степени дестимулирует эту деятельность. И учет интересов различных субъектов в данном вопросе имеет большое значение. Следующие меры могут обеспечить повышение доходной базы консолидированного бюджета субъекта РФ за счет учета этих интересов.
1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов в тех сферах, где органы МСУ могут содействовать росту налоговой базы за счет создания благоприятных условий для ведения бизнеса (сфера малого и среднего предпринимательства) или могут обладать информацией о сокрытии налоговой базы, — налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на имущество организаций и др.
Целесообразным может быть и перераспределение неналоговых доходов. Так, зачисление штрафов в настоящее время не зависит от того, каким органом эти штрафы налагаются, что снижает заинтересованность в использовании этого доходного источника в полном объеме.
2. Законодательное закрепление обязательств о неснижении объемов финансовой помощи из бюджета субъекта РФ в очередном финансовом году в связи с ростом доходной базы территории. В целом правила игры в сфере межбюджетных отношений (нормативы отчислений от налогов, правила распределения финансовой помощи, направления субсидирования и объемы софинансирования, расчет объемов субвенций и т. д.) должны быть прозрачны и стабильны.
3. Предоставление муниципальным образованиям грантов за достижение наилучших показателей развития малого и среднего предпринимательства и налогового потенциала консолидированного бюджета субъекта РФ. Эти гранты стимулируют органы МСУ к повышению не только собственной доходной базы, но и доходной базы вышестоящих бюджетов. Важно, чтобы органам МСУ были заранее известны критерии распределения этих грантов, понятны меры, которые необходимо предпринять для увеличения налоговой базы и, как следствие, получения этих грантов. Таким образом, межбюджетный трансферт, перераспределяющий средства внутри субъекта РФ, станет источником прироста доходов консолидированного бюджета.
4. Помимо перераспределения доходов внутри бюджетной системы росту доходной базы может способствовать и перераспределение расходных обязательств, а именно тех из них, в которых органы МСУ заинтересованы, — например, в сфере организации работы административных комиссий. Органы МСУ заинтересованы как в соблюдении общественного порядка, правил благоустройства, так и в пополнении местного бюджета, в связи с чем они включаются в работу по выявлению административных правонарушений и взысканию штрафов, подлежащих зачислению в местный бюджет. Иногда доходы бюджетов от деятельности этих комиссий превышают расходы на их содержание.
5. Кроме того, сфера межбюджетных отношений предоставляет инструменты повышения доходной базы бюджетов в долгосрочной перспективе. Одним из них может быть закрепление правил о предоставлении бюджетных кредитов (или об осуществлении заимствований в целом) только на реализацию проектов, направленных на развитие инфраструктуры и содействующих росту доходного потенциала. В таком случае реализуется один из принципов работы коммерческих организаций — «эффект финансового рычага», в соответствии с которым стоимость привлеченных ресурсов будет оправдана последующим ростом доходов в результате их использования.
Взаимодействие с органами МСУ
Помимо непосредственно межбюджетных отношений рост доходной базы консолидированного бюджета субъекта РФ может быть обеспечен за счет повышения информированности органов МСУ о возможных действиях в целях увеличения доходов бюджетов. Сюда можно отнести рекомендации по разработке планов по увеличению доходов местных бюджетов и организации работы муниципальных комиссий по мобилизации дополнительных доходов (возможно, как условие получения вышеупомянутых грантов), осуществление мониторинга, информационной и иной поддержки. Этой поддержкой может быть рассмотрение отдельных должников на заседаниях региональной комиссии (по запросам), взаимодействие с налоговыми органами и т. д.
Увеличить эффективность такого взаимодействия между субъектом РФ и органами МСУ можно в случае внесения в KPI сотрудников регионального финансового органа результатов работы курируемых органов МСУ в этом направлении. А также за счет семинаров и реализации других форм разъяснительной работы финансовых органов регионов для органов МСУ о возможных направлениях увеличения доходной базы: создании условий для ведения бизнеса, оптимизации льгот, определении эффективных ставок налогов и арендной платы, увеличении доходов от оказания платных услуг.
Хороший потенциал такого взаимодействия имеет и обратная связь, получаемая от органов МСУ вследствие их близости к населению. Например, данные для реализации дифференцированного подхода (в зависимости от территории) при применении патентной системы налогообложения, для установления предельных размеров ставок имущественных налогов, для анализа итогов проведения кадастровой оценки (в отдельных случаях оценка недостаточно объективна, о чем лучше осведомлены ОМС).
Взаимодействие с гражданами и бизнесом
Повышение доходной базы бюджетов также может быть обеспечено за счет улучшения информированности граждан о порядке и сроках уплаты обязательных платежей, а также о значимости их для бюджета и оказания государственных (муниципальных) услуг. Бюджету необходимы грамотные и ответственные налогоплательщики.
В первую очередь этой задаче содействует реализация мероприятий проекта «Бюджет для граждан». Целесообразно в доступной форме объяснять населению необходимость уплаты налогов и других платежей в бюджет и их значимость для самих граждан. Эти мероприятия могут включать проведение открытых лекций и встреч по данной тематике (на основе конкретных кейсов), привлечение граждан к диалогу в социальных сетях, размещение информации на новостных ресурсах и т. д.
В то же время необходимо создавать для граждан возможности по информированию органов власти о случаях сокрытия доходов, собственности и других ситуациях уклонения от внесения платежей в бюджет. Это могут быть горячие телефонные линии, обратная связь через сайт, социальные сети. Важно популяризировать эти ресурсы и рассказывать о результатах взаимодействия. Целевая аудитория этих обращений может быть различной: работники, получающие серую зарплату, просто ответственные граждане, конкуренты компаний, являющихся должниками бюджета.
Проект «Бюджет для граждан» может быть использован органами исполнительной власти также для определения оптимального объема и структуры налоговой нагрузки, которая соответствует ожиданиям и требованиям граждан (и их ожиданиям от государственных услуг). То есть органы власти могут получать от населения предложения о повышении налоговой нагрузки в случаях, когда общество считает это справедливым и необходимым. И предложения эти в свою очередь могут быть реализованы с большей легкостью, чем если бы инициатива исходила от самих органов власти.
Важной является и работа по разъяснению технических вопросов в сфере уплаты налогов. Получение бесплатных налоговых консультаций должно быть доступным и понятным для граждан механизмом. Его популяризация возможна как за счет «Бюджета для граждан», так и за счет проведения периодических акций, например Недели налогоплательщика.
Большое значение имеет и взаимодействие налоговых органов с представителями бизнеса. В целях предотвращения неправомерных действий компаний необходимо распространение механизма получения ими заключения налоговых органов о последствиях будущих сделок, по которым у предпринимателей возникают сомнения. Налоговые органы непосредственно заинтересованы в существовании такого инструмента, в связи с чем могут стать его пропагандистами.
Меры разъяснительного характера необходимо дополнять использованием рычагов влияния на организации, имеющие задолженность перед бюджетами. К таким мерам можно отнести:
- установление требований об отсутствии задолженности перед бюджетами для организаций, претендующих на выполнение госзаказов;
- установление требований об обязательной постановке на налоговый учет в муниципальном образовании организации, выполняющей муниципальный контракт на осуществление работ сроком более 30 дней;
- ограничение доступа организаций, имеющих задолженность перед бюджетом, к ресурсам муниципальных образований, субъектов РФ (земельные участки, аренда имущества и т. д.).
Неформальным рычагом влияния на такие организации может стать формирование списков недобросовестных организаций. Репутация недобросовестного налогоплательщика заметно ухудшит условия ведения деятельности для компании.
В случае если эффективное администрирование платежей по каким-либо причинам не может быть осуществлено, целесообразно рассмотреть возможность легальной замены налоговой или иной нагрузки на обязательства по осуществлению определенных расходов. Так, например, магазины розничной торговли могут получить скидки по арендной плате при условии качественного благоустройства прилегающей территории (соответственно, местный бюджет эти расходы нести уже не будет).
Пути увеличения доходов бюджетов за счет использования внутренних резервов не ограничиваются представленными механизмами. В то же время большинство из них основаны на описанном принципе — эффективность управления общественными финансами, в том числе и в вопросе увеличения доходной базы, зависит от качества взаимоотношений между уровнями власти, а также взаимоотношений государства и общества: частоты взаимодействия и уровня ожиданий от него, информированности, взаимного доверия и ответственности.
