В статье рассматриваются основные подходы к созданию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», правила ее построения, назначение, функциональная и техническая архитектура, порядок использования, место среди иных информационных систем, автоматизирующих функциональную деятельность органов государственной власти и учреждений. Также дается характеристика основным потокам данных, предусмотренных для обмена в рамках информационного взаимодействия указанных информационных систем с системой «Электронный бюджет».
Елена Евгеньевна ЧЕРНЯКОВА, директор департамента информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса Министерства финансов РФ
Как складывалась система
Создание системы «Электронный бюджет» — логическое продолжение проводимых преобразований в сфере управления общественными финансами и адекватная реакция на принципиальные изменения как в методах управления, так и в принципах государственной политики в области информатизации. Поэтому, принимая решения о начале проектирования системы, Минфин России совместно с Казначейством России изначально планировал ее как комплексное ИT-решение в сфере управления общественными финансами, построенное на последних мировых технологиях и обеспечивающее возможность адекватно гибкой настройки на все ускоряющиеся процессы изменений в бюджетной сфере.
Схематично структура информационных систем управления финансами, разработанная Всемирным банком на основе изучения лучших мировых практик в этой области, приведена на рисунке 1. По этой модели создавались и создаются в настоящее время информационные системы управления госфинансами более чем в 50 странах мира. Необходимо отметить, что до настоящего времени в мировой практике только двум странам, по оценке Всемирного банка, удалось внедрить полномасштабные системы управления государственными финансами — это Бразилия и Южная Корея. Россия — третья страна, которая приняла решение и последовательно реализует аналогичный по охвату бюджетных процедур проект. Вместе с тем если говорить о масштабах и технологиях системы «Электронный бюджет», то, по оценке того же Всемирного банка, аналогов ей в мире не существует.
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященная электронному бюджету. Ознакомиться с ней можно здесь.
Создание системы «Электронный бюджет» регламентируется одноименной концепцией, одобренной в 2011 году распоряжением Правительства РФ, Положением о системе «Электронный бюджет», утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2015 года № 658. Также в новой редакции Бюджетного кодекса для этих целей предусмотрена отдельная глава.
Субъекты, объекты и пользователи
В соответствии с вышеназванными документами в системе «Электронный бюджет» должна обеспечиваться реализация всех бюджетных правоотношений, реализуемых участниками бюджетного процесса, а также юридическими лицами, получающими бюджетные средства (рисунок 2). Именно комплексная автоматизация финансово-хозяйственной деятельности с обеспечением преемственности сведений управленческого учета обеспечит прозрачность, открытость и достоверность организации процессов в органах власти и учреждениях, позволит связать результаты с затратами и повысить качество финансового менеджмента.
Координатором создания системы является Минфин России. Учитывая межведомственный характер вопросов, затрагиваемых при создании «Электронного бюджета», участие в работе принимают все заинтересованные ведомства: Минэкономразвития России, Минкомсвязь России, Минтруд России и иные. Операторами системы выступают Минфин России и Казначейство России.
Функции операторов разделены по компонентам и модулям системы, автоматизирующим процессы, бюджетными полномочиями по которым обладают соответственно Минфин России или Федеральное казначейство, либо процессы, взаимосвязанные с указанными полномочиями. Это соответствует и мировым тенденциям.
Субъектами системы «Электронный бюджет» являются все участники бюджетного процесса, а также иные лица, вступающие в правоотношения с участниками бюджетного процесса. То есть организации, осуществляющие юридически значимые действия в системе. Этим обеспечивается возможность организации электронного документооборота при реализации бюджетных правоотношений. Пользователями системы считаются лица, использующие в открытом доступе ресурс единого портала бюджетной системы Российской Федерации.
Архитектура системы
Схематично функциональная структура системы «Электронный бюджет» состоит из централизованных и сервисных подсистем и технологического ядра, основу которого составляют единые реестры, классификаторы, формуляры. Всего в системе «Электронный бюджет» выделяется 12 подсистем (рисунок 3). Условно их можно разделить на три группы — это базовые, транзакционные и производные подсистемы.
Базовая подсистема — это подсистема ведения реестров и классификаторов. К транзакционным относятся подсистемы управления закупками, кадровыми ресурсами, доходами, долгом и финансовыми активами, денежными средствами, расходами, нефинансовыми активами, бюджетного планирования. В производные входят подсистемы учета и отчетности, финансового контроля и информационно-аналитического обеспечения.
На сегодняшний день пользователи получили возможность работать в подсистеме бюджетного планирования, в отдельных модулях подсистемы управления расходами, доходами, учета и отчетности и информационно-аналитического обеспечения. В 2015 году будут завершены работы по подсистеме управления закупками и управления долгом, а также финансовыми активами.
Все функциональные подсистемы «Электронного бюджета» обеспечивают:
- использование единых реестров, классификаторов, формуляров с обязательной регистрацией всех документов в рамках финансово-хозяйственной деятельности организаций;
- исключение дублирования процедур сбора информации и ее автоматическую обработку в режиме реального времени;
- формализацию и стандартизацию бизнес-процессов финансово-хозяйственной деятельности при возможности их изменения.
Единый портал бюджетной системы, на котором с 2013 года размещается информация о результатах финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований, также является частью архитектуры «Электронного бюджета». Портал реализует и функцию единого входа в систему, и уже сейчас с него начинается работа в функциональных подсистемах при предоставлении сведений в реестр контрактов и реестр соглашений.
Технологическое ядро системы составляют три подсистемы, созданные в 2014 году: подсистемы информационной безопасности, юридически значимого документооборота и обеспечения интеграции (рисунок 4). Кроме того, технологическое ядро в дальнейшем позволит постоянно расширять базовую конфигурацию и функциональность системы в соответствии с требованиями пользователей и созданием новых подсистем «Электронного бюджета».
Использование централизованных подсистем системы «Электронный бюджет» (рисунок 5) предусмотрено:
- всеми участниками бюджетного процесса федерального уровня при реализации бюджетных правоотношений;
- органами власти и учреждениями субъектов РФ и муниципальных образований при ведении централизованных общефедеральных ресурсов, размещении сведений на едином портале бюджетной системы, обмене электронными документами с федеральными органами власти в рамках бюджетных правоотношений;
- заказчиками при формировании сведений для размещения в реестре контрактов в рамках реализации федеральных законов № 44‑ФЗ и № 223‑ФЗ;
- заказчиками при ведении закупочного процесса тех публично-правовых образований, кассовое обслуживание исполнения бюджетов которых осуществляет Казначейство России. В целях осуществления контроля в рамках реализации статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ централизованные подсистемы могут рассматриваться как сервисные для публично-правовых образований уровня субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетных и автономных учреждений всех уровней.
Все сервисные подсистемы «Электронного бюджета», получаемые субъектами РФ и муниципальными образованиями, размещаются на собственной инфраструктуре регионов и муниципалитетов соответственно. Регионы также могут рассматривать возможность создания на своей инфраструктуре облака для всех муниципальных образований, расположенных на их территории.
В настоящее время с субъектами РФ ведется активная работа по созданию модуля учета начислений подсистемы управления доходами. Есть обращения на получение подсистемы бюджетного планирования. В рамках точечной пилотной отработки процессов развертывания и внедрения программного обеспечения «Электронного бюджета» в субъектах мы выстраиваем удобную и комфортную схему взаимодействия, которую в последующем и будем использовать. Активно ведется работа по сбору и реализации предложений по усовершенствованию решений.
Взаимодействие с федеральными информационными системами
Взаимодействие с федеральными государственными информационными системами строится на основе соглашений об информационном взаимодействии и четком регламенте его исполнения. Взаимодействие с государственными и муниципальными информационными системами в сфере управления общественными финансами будет охватывать полный спектр информации, необходимой для реализации бюджетных правоотношений и ведения, а также использования в государственных и муниципальных информационных системах реестров, справочников и классификаторов, единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Указанное взаимодействие будет строиться на технических стандартах и требованиях к технологической совместимости, а также требованиях к стандартам и протоколам обмена информацией, устанавливаемых Минфином России. Далее более подробно остановимся на информационном взаимодействии с основными федеральными информационными системами, которые, также как и системы «Электронный бюджет», являются составными частями электронного правительства.
АИС «Портал государственных программ Российской Федерации»
Использование автоматизированной информационной системы «Портал государственных программ Российской Федерации» (programs.gov.ru) обеспечивает разработку, межведомственное согласование и публикацию государственных программ Российской Федерации. Оператором системы выступает Минэкономразвития России.
Именно на этом ресурсе впервые появляются сведения о паспортах государственных программ, новых и измененных подпрограммах, мероприятиях, которые непосредственно используются при формировании кодов бюджетной классификации, а также их характеристики, отражаемые в пояснительной записке к проекту федерального закона о федеральном бюджете, и результаты реализации, необходимые для взаимосвязи финансовых показателей с результатами деятельности (рисунок 6). Вся эта информация передается из портала госпрограмм в систему «Электронный бюджет».
При этом все сведения о бюджетных ассигнованиях, направляемых на реализацию государственных программ, и их кассовом исполнении поступают на портал госпрограмм только из системы «Электронный бюджет».
Сайт по размещению информации о размещении заказов
Следующая информационная система, с которой осуществляется взаимодействие, — это официальный сайт по размещению информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, а с 1 января 2016 года — единая информационная система в сфере закупок и ее официальный сайт (zakupki.gov.ru) (рисунки 7 и 8). Оператором системы выступает Федеральное казначейство.
В соответствии с проектом постановления Правительства России о функционировании единой информационной системы в сфере госзакупок формирование документов для размещения в ней осуществляется федеральными заказчиками в подсистеме управления закупками системы «Электронный бюджет». В целях осуществления контроля аналогичные требования будут выставлены к региональным и муниципальным заказчикам, кассовое исполнение бюджетов которых осуществляет Казначейство России. Субъекты РФ и муниципальные образования, создающие региональные (муниципальные) информационные системы в сфере закупок, также могут обеспечивать формирование указанной информации в своих системах с последующим размещением на официальном сайте. Также через систему «Электронный бюджет» осуществляется представление сведений в реестр контрактов.
Из единой информационной системы в сфере закупок в систему «Электронный бюджет» поступают сведения библиотеки типовых контрактов, а также информация о сложившихся рыночных ценах.
Сайт по размещению информации о деятельности учреждений
Третья информационная система — это официальный сайт по размещению информации о деятельности государственных и муниципальных учреждений (bus.gov.ru), на котором все учреждения размещают информацию в соответствии с Федеральным законом № 83‑ФЗ (рисунок 9).
С 2016 года по итогам создания реестра участников бюджетного процесса, полной автоматизации процедур формирования государственных заданий, соглашений и отчетов об их исполнении мы предусматриваем изменение порядка размещения информации на этом сайте. Вернее, вся информация для федеральных учреждений будет выгружаться автоматически из системы «Электронный бюджет», а для учреждений субъектов РФ и муниципальных образований — автоматическое размещение будет касаться сведений из реестра участников бюджетного процесса. При этом иная информация по аналогии может также предоставляться из региональных и муниципальных систем управления общественными финансами.
Необходимость взаимодействия
Организация любого информационного взаимодействия — достаточно сложный процесс. Она требует выделения и описания, стандартизации и унификации большого количество элементов, основными из которых являются:
- состав, структура и временные характеристики информации;
- базовые информационные ресурсы, реестры и классификаторы, обеспечивающие сопоставимость информации;
- сведения о самих информационных системах;
- технологии и участники информационного взаимодействия.
На сегодняшний день практика подобных взаимоотношений Министерства финансов РФ с субъектами РФ существует только в части отчетности, по которой изначально уже многие годы используются единые формы. Что касается остальных процессов, то всем нам еще предстоит пройти этот путь, — в текущем году начался переход на единые общероссийские реестры.
Для облегчения процесса информационного взаимодействия необходимо проанализировать параметры функционирования используемых в субъектах РФ и муниципальных органах информационных систем в сфере управления общественными финансами и предусмотренных в них бизнес-процессов, состав формируемой информации и правила ее создания. Выделить те блоки, которые приводят к дублированию информации, повторному вводу, усложняют бизнес-процессы, и постараться их оптимизировать. Проанализировать, какие мероприятия необходимо осуществить для перехода на единые реестры, справочники и классификаторы. Своевременно начатая работа в данном направлении позволит последовательно перейти на использование единых вертикально интегрированных реестров в установленные сроки.
