В июне на традиционном семинаре «Уральские встречи» в Екатеринбурге собрались более 300 человек из различных регионов России. Организаторами мероприятия выступили Министерство финансов Свердловской области, НПО «САПФИР» и НП «Сообщество финансистов России». На встречах обсуждали ключевые изменения в Бюджетный кодекс, принятие которых ожидается в 2016 году, автоматизацию бюджетного процесса, опыт перехода на государственные и муниципальные программы, учет их при планировании бюджета.
Опыт программно-целевого бюджетирования
Традиционно Урал — это регион реформаторов, поэтому Свердловская область одной из первых (еще в 2012 году) откликнулась на инициативу по переходу к программно-целевому бюджетированию и к настоящему моменту имеет богатый опыт верстки и исполнения бюджета по новым принципам. Бюджет области 2014 года стал первым бюджетом, сформированным в программном формате (28 государственных программ, более 97% общего объема расходов областного бюджета). Разработанные госпрограммы охватывают временной период до 2020 года включительно.
Более того, в 2014 году особое внимание уделялось внедрению программного бюджетирования в муниципалитетах региона. В результате, как сообщила заместитель Председателя Правительства — министр финансов Свердловской области Г. М. Кулаченко, доля программных расходов местных бюджетов увеличилась с 50% при формировании бюджетов на 2014 год до 68% на 2015 год. Бюджеты всех 94 муниципальных образований региона на 2015 год сформированы в программном формате. На текущий момент в области завершена работа по формированию перечня типовых целевых показателей, который будет рекомендован муниципалитетам при разработке муниципальных программ.
Также в области начата работа по оценке эффективности деятельности муниципальных учреждений. «В текущем году в этом проекте участвует 20 муниципалитетов. В 2014 году развернутый анализ сети муниципальных учреждений сделан на примере двух городов: Берёзовского и Асбеста», — отметила Кулаченко (отчет по ним можно посмотреть на официальном сайте Министерства финансов minfin.midural.ru). По результатам анализа были выработаны рекомендации по повышению эффективности деятельности сети муниципальных учреждений для этих двух пилотных муниципалитетов, в 2015 году такие рекомендации получат и другие территории, участвующие в проекте.
Заместитель генерального директора НПО «САПФИР» И. В. Крупин рассказал о перспективах развития информационных технологий для повышения качества и эффективности управления бюджетом. Подробно он остановился на таких направлениях, как автоматизация ведения контрольно-ревизионной деятельности, мониторинг деятельности подведомственных учреждений на уровне ГРБС и управление инвестиционными проектами.
«В Свердловской области вопросам управления финансами уделяется очень большое внимание», — оценил достижения региона начальник отдела бюджетного законодательства департамента бюджетной политики Минфина России М. М. Шамьюнов. Подтверждая его тезис, А. В. Карпов, руководитель проектов НПО «САПФИР», сообщил, что с 2014 года область перешла на финансирование учреждений исходя из фактического объема оказанных услуг. В начале года учреждению перечисляется аванс в размере не более 25% от годового объема субсидии. В дальнейшем финансирование перечисляется поквартально. При этом его объем зависит не от потребностей учреждения в текущем квартале, а от фактически предоставленных услуг (выполненных работ) в предыдущем квартале. В 2014 году было сформировано 549 государственных заданий на оказание и выполнение 465 услуг и работ на сумму 23,1 миллиарда рублей (рисунок 1).
Также были внесены изменения в расчет объема субсидии, подлежащего возврату госучреждением. Если ранее формула расчета учитывала соответствие (несоответствие) оказанной услуги требованиям к качеству, то теперь на объем подлежащей возврату части субсидии влияет не только качество, но и оценка исполнения учреждениями госзадания в части объема. По итогам выполнения госзаданий за 2014 год расчет объема субсидий бюджетным и автономным учреждениям области, подлежащего возврату в связи с исполнением госзадания в меньшем объеме или неудовлетворительным качеством, произведен уже по новой методике (рисунок 2).
Задача ОИВ субъекта на будущее — усилить контроль со стороны ГРБС за результативностью и надлежащим качеством деятельности учреждений. Кроме того, ГРБС теперь обязан, а не имеет право, как было ранее, обеспечить частичный или полный возврат субсидии при выполнении госзадания в меньшем объеме или с неудовлетворительным качеством.
При исполнении первого программного бюджета закономерно возник ряд проблем. В частности, это слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием. А. М. Лавров, заместитель министра финансов РФ, порекомендовал делать два варианта прогноза: реалистический (для целей бюджета), основанный на консервативных оценках, и оптимистический (для целей стратегического планирования), закладывая в него параметры, которых желательно достичь. Причем чтобы сделать прогноз на
Работа с госпрограммами: что еще предстоит
Говоря о реализации первого программного бюджета, министр финансов области подчеркнула важность дальнейшего развития государственных и муниципальных программ в качестве основы для бюджетного планирования. Поднятую ею тему поддержал Н. А. Бегчин, заместитель директора департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ, перечислил основные вопросы, которые предстоит решить в рамках действующей системы госпрограмм. Среди них: неполная интеграция госпрограмм в бюджетный процесс, проблемы текущей реализации госпрограмм, в том числе в рамках исполнения бюджета, незавершенная модель критериев оценки эффективности госпрограмм.
Начальник отдела методологии НПО «САПФИР» А. А. Змеева познакомила финансистов с некоторыми особенностями автоматизации работы с государственными и муниципальными программами, рассказала об оптимизации управления программами и совершенствовании применения принципа программного бюджета. Особо она подчеркнула возможность автоматизированного формирования комплексных программ Свердловской области.
Челябинск: опыт реформирования МСУ
В 2014 году Челябинский городской округ стал пионером нового витка муниципальной реформы. В рамках исполнения Закона от 27 мая 2014 года № 136‑ФЗ, который ввел новые типы муниципальных образований — внутригородские районы и городские округа с внутригородским делением, органы госвласти Челябинской области приняли решение первыми приступить к реализации реформы, выбрав в качестве пилота столицу региона. И. А. Лукина, председатель Комитета финансов Челябинска, подробно рассказала об этапах процесса реформирования в своем городе.
В рамках реализации данного решения в июне прошлого года регион принял три закона: «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе», «О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области» и «О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе». В сентябре 2014 года были избраны 170 представителей в районные Советы депутатов. Они определили председателей районных Советов (глав районов) и своих представителей в городской Думе. Численность городской Думы составила 49 депутатов. В октябре 2014 года депутаты районных Советов и Челябинской городской думы приступили к исполнению своих полномочий.
В ноябре было инициировано принятие закона области о разграничении полномочий городского округа и внутригородских районов. И уже в декабре областные депутаты, простимулированные поправками в Налоговый и Бюджетный кодексы, приняли целый ряд региональных законов, которые актуализировали законодательную базу и позволили продолжить процесс реформирования МСУ. Это Законы «О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов», «О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов». Последним законом было установлено, что в городском округе с внутригородским делением полномочия представительных органов муниципальных образований по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов на территориях внутригородских районов осуществляют представительные органы городского округа.
Областные депутаты активно привлекали к работе как городских и районных депутатов, так и исполнительные органы власти муниципалитета. Таким образом, в областном законе были реализованы пожелания и региональных властей, и представителей местного самоуправления, которым предстоит исполнять эти полномочия.
Был решен и финансовый аспект реформы. В городе появилось восемь самостоятельных бюджетов. Были закреплены доходные источники в форме отчислений от местных налогов: налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, — 100%, НДФЛ — 10%, земельного налога — 3%.
Кроме этого, в целях обеспечения выравнивания (сбалансированности) бюджетов внутригородских районов региональным законом предусмотрена возможность предоставления дотаций бюджетам внутригородских районов как из бюджета субъекта, так и из бюджета города.
Были присвоены статусы новых муниципальных образований по ОКТМО. Открыты счета для кассового обслуживания бюджетов внутригородских районов в УФК по Челябинской области, ГРБС внутригородских районов присвоены новые коды. «Проект изменений к ОКТМО, разработанный Челябинскстатом для присвоения кодов внутригородским районам, длительное время проходил все процедуры согласования. Поэтому изменения были введены уже в 2015 году, — заметила Лукина. — А из-за изменений КБК, которые в значительной степени коснулись местных налогов и неналоговых поступлений, увеличились невыясненные поступления».
Параллельно с региональными властями представительные органы города и районов вели свою нормотворческую деятельность. За короткий период времени было принято большое количество муниципальных правовых актов — уставы, регламенты, положения и др. В это же время формировались исполнительные органы МСУ районов. Мероприятия по назначению глав администраций внутригородских районов в соответствии с законом субъекта были завершены к 1 марта 2015 года, и с этого момента районы приступили к выполнению своих полномочий.
Однако в процессе реализации реформы целесообразно предусмотреть переходный период для подготовки требуемой законодательной базы, а также отработки отдельных этапов реформы. Поэтапное внесение соответствующих изменений в федеральные законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность не только органов местного самоуправления, но и прочих участников межотраслевого взаимодействия в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, позволит синхронизировать процессы управления на уровне внутригородских районов и города в целом. Эти меры помогут избежать проблем, с которыми столкнулся Челябинск в процессе реализации реформы.
«Можно по-разному относиться к реформе и искать минусы в ее реализации, но по большей части все правовые коллизии и недочеты связаны с самим институтом МСУ, а не с разделением муниципалитетов на отдельно взятые единицы», — поделилась мнением Лукина. Так, например, вопрос разграничения полномочий в целом недостаточно урегулирован из-за нестыковок в федеральном законодательстве. Закон о МСУ устанавливает право наделять органы местного самоуправления внутригородского района полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренных для городских округов. Однако в специальных федеральных законах эти полномочия установлены только для городских поселений, городских округов. То есть необходимо устранить эту коллизию федерального законодательства. И этот пример, к сожалению, не единственный.
К положительным результатам реформы можно отнести то, что переданные внутригородским районам источники доходов сподвигли их к созданию лояльных условий для развития предпринимательской деятельности на своих территориях, стимулировали к проведению ряда мероприятий по своевременному и полному поступлению налогов.
Реформа позволила субъекту напрямую взаимодействовать со вновь созданными муниципальными образованиями, передавать дополнительное финансирование под полномочия конкретной территории. Данная система достаточно гибкая, город получает новые возможности по софинансированию больших проектов вроде строительства транспортных развязок или крупных медицинских центров. Внутригородские районы сосредоточены на локальных делах, волнующих их жителей. Каждый уровень самоуправления работает на решение вопросов разного масштаба, одинаково важных для горожан, не принося локальные дела в жертву общегородским проектам, как нередко случается в нынешней укрупненной системе городского МСУ.
«Сейчас мы находимся на стадии накопления опыта. И это только начало большой работы, — резюмировала Лукина. — Мы понимаем методологию этого пути, и я надеюсь, что через год-два, когда система будет более четко оформлена, сможем поделиться своим опытом».
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
