Потребность в региональных заимствованиях имеет различные причины, поэтому их характер и роль должны оцениваться в контексте направлений и целей использования привлекаемых финансовых ресурсов, а также последствий обслуживания долговых обязательств. Сумма полученных субъектом РФ в долг финансовых ресурсов не должна отягощать экономику региона, ложиться бременем на плечи налогоплательщиков и уменьшать объемы социальных программ. Сокращение дефицита регионального бюджета и, как следствие, государственного долга является одной из актуальных задач, стоящих перед органами власти.
Александр Владимирович ДОРЖДЕЕВ, заместитель губернатора Волгоградской области — председатель Комитета финансов
Госдолг регионов России
Если сравнивать консолидированный долг российских регионов с предыдущими годами, то в 2011 году он увеличился на 7%, в 2012 году — на 15,6%, в 2013 году — на 28,6%. В течение первой половины 2014 года суммарный государственный долг регионов снижался и начал расти только осенью, а основной скачок зафиксирован в декабре. При этом во второй половине года изменилась и структура долговых обязательств. Если к началу лета доля государственных ценных бумаг субъектов РФ составляла 25% суммарного госдолга, то к концу года она снизилась до 21%. При этом выросла доля кредитов, полученных регионами: с 38 до 43% увеличились заимствования от кредитных организаций и с 29 до 31% выросли бюджетные кредиты. А доля государственных гарантий снизилась с 7 до 5%1.
По данным Минфина России на 1 января 2015 года — суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ составил 2,089 триллиона рублей, что на 20%, или на 352 миллиона рублей, выше прошлогоднего уровня. В условиях неблагоприятной экономической ситуации и необходимости выполнения социальных обязательств долги российских регионов продолжают расти, хотя по сравнению с предыдущим годом темпы роста несколько снизились.
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященных государственному долгу регионов. Ознакомиться с ней можно по ссылке.
Важно понимать, что международные санкции, снижение стоимости нефти на мировых рынках, падение рублевого курса и другие негативные макроэкономические тенденции определяют особые условия для активизации продуманной долговой политики публично-правовых образований. Базовым направлением бюджетной политики субъекта РФ должно стать грамотное управление региональным долгом.
Выход из кризиса
Анализируя ситуацию с долгом на примере Волгоградской области, можно отметить, что рост долговой нагрузки на экономику является следствием дефицитности областного бюджета. Наиболее проблемным оказался 2013 год, когда на фоне сокращения доходных источников и выросших расходных статей произошел серьезный рост дефицита бюджета. При этом источники финансирования дефицита бюджета шли на покрытие текущих расходов, что отрицательно влияло на сбалансированность бюджета субъекта и поднимало вопрос об эффективности выбранного курса долговой политики.
Так, на 1 января 2014 года область занимала
Сформированный бюджет на 2014 год был крайне несбалансирован — дефицит составлял 20,1% к доходам областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для стабилизации ситуации в регионе в 2014 году был предпринят целый комплекс мер по увеличению доходов и повышению эффективности бюджетных расходов. При этом работа администрации Волгоградской области была направлена на восстановление партнерских отношений с федеральными органами исполнительной власти и крупными налогоплательщиками. Одним из успешных результатов данного сотрудничества стало получение областью дополнительной дотации из федерального бюджета в размере 4,3 миллиарда рублей, которая была направлена на реализацию майских указов, также можно отметить погашение кредиторской задолженности за 2013 год, обеспечение социальных выплат населению. С крупнейшими налогоплательщиками региона была достигнута договоренность о реструктуризации возврата переплаты по налогу на прибыль. Одновременно реализована программа оптимизации органов государственной власти и сети госучреждений. Экономический эффект от проведенных мероприятий составил 746 миллионов рублей.
В результате проведенных мероприятий по увеличению поступлений налоговых доходов, адресной работы с крупными налогоплательщиками, анализа эффективности налоговых льгот, предоставленных региональным законодательством, в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды в 2014 году дополнительно поступило 9,7 миллиарда рублей, в том числе 6,3 миллиарда — в консолидированный бюджет региона.
В 2014 году был существенно реструктуризирован государственный долг области. За прошлый год в областной бюджет было привлечено 7,6 миллиарда рублей бюджетных кредитов, благодаря чему область отказалась от более дорогих в обслуживании заимствований. Произведенное замещение банковских кредитов бюджетными позволило областному бюджету сэкономить 2 миллиарда рублей на расходах на обслуживание коммерческого кредита, взятого под 10% годовых, и 5,8 миллиарда рублей — на расходах на обслуживание коммерческого кредита, взятого под 30% годовых.
По итогам 2014 года государственный долг области составил 41,6 миллиарда рублей при долговой нагрузке на областной бюджет — 77%. Несмотря на количественный рост государственного долга на 8,1 миллиарда рублей, или на 24%, произошло качественное изменение его структуры. Доля бюджетных кредитов увеличилась на 15,2%, коммерческих — на 10,2%. В целом по рыночным долговым обязательствам запланировано их снижение с 83% на 1 января 2014 года до 69% на 1 января 2016 года.
Выделение таких видов долговых инструментов, как рыночные или нерыночные, позволяет оценить стоимость государственного долга и рассмотреть варианты возможной экономии расходов бюджета субъекта РФ, направленных на его обслуживание и погашение. Структура государственного долга Волгоградской области представлена в таблице.
Таблица. Структура государственного долга Волгоградской области, %
|
На 1 января 2014 г. |
На 1 января 2015 г. |
На 1 апреля 2014 г. |
На 1 апреля 2015 г. |
|
|
Договоры о предоставлении государственных гарантий Волгоградской области |
2,7 |
2,2 |
2,3 |
2,1 |
|
Государственные ценные бумаги |
41,8 |
37,3 |
36,6 |
34,5 |
|
Договоры и соглашения о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней |
14,1 |
29,3 |
12,4 |
33,1 |
|
Кредитные соглашения и договоры |
41,4 |
31,1 |
48,7 |
30,3 |
Анализируя структуру государственного долга по формам заимствований, можно отметить, что, поскольку на 1 апреля 2015 года доля рыночных заимствований (кредиты банков, ценные бумаги) составила 64,8%, а нерыночных (к которым относятся кредиты из федерального бюджета и государственные гарантии) — 35,2%, стоимость обслуживания долга остается высокой. Впервые за несколько лет при исполнении бюджета в I квартале 2015 года Волгоградская область не привлекла заемные средства кредитных организаций, выполнив, однако, в полном объеме обязательства по социально значимым расходам.
Рост коммерческих кредитов может возобновиться
В настоящее время в стране наблюдается активный процесс замещения бюджетными кредитами банковских. Темпы предоставления бюджетных кредитов в начале 2015 года существенно превышали прошлогодние. Вместе с тем такое замещение будет происходить до исчерпания соответствующего лимита, установленного законом о федеральном бюджете (с учетом ожидаемых поправок — 310 миллиардов рублей), после чего рост дорогих в обслуживании коммерческих кредитов в структуре государственного долга регионов возобновится.
В этой связи необходима корректировка и грамотная оптимизация расходов региональных бюджетов, позволяющая снизить долговую нагрузку. Для качественных преобразований, безусловно, необходим курс на диверсификацию региональной экономики — создание благоприятного инвестиционного климата, развитие предпринимательства, открытие новых рабочих мест, наращивание производства. Это позволит уйти от ориентации многих регионов России на сырьевой экспорт, модернизировать технологический базис промышленного производства и сформировать эффективную модель экономической системы, обеспечивающую повышение конкурентоспособности и увеличение поступлений доходной части бюджетов благодаря росту налоговых отчислений новых и существующих субъектов хозяйствования.
В числе мер, предлагаемых к принятию на федеральном уровне в целях оптимизации расходов региональных бюджетов, Минфин России выделил следующие:
1. Корректировка региональных планов, мероприятий (дорожных карт) по развитию отраслей социальной сферы в части целевых показателей повышения оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы. Отказ от повышения оплаты труда работников бюджетной сферы в 2015 году (по работникам общего и дошкольного образования индексация на уровне средней зарплаты по экономике — 4,6%). Экономия в 2015 году составит 47,1 миллиарда рублей.
2. Исключение из категорий
застрахованного населения иных неработающих по трудовому договору граждан и введение соплатежа страхового взноса на обязательное медицинское страхование для всех категорий неработающих граждан, кроме детей, пенсионеров и зарегистрированных безработных.
3. Оптимизация мер социальной поддержки граждан на региональном уровне с учетом обязательности их адресности и нуждаемости (снятие ограничения, налагаемого статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122‑ФЗ).
Необходимы региональные программы
Предложения Минфина России, по нашему убеждению, должны получить поддержку регионов не только в части исполнения исходящих указаний, но и в части разработки средне- и долгосрочных программ политики заимствований, направленных на оптимизацию собственной долговой нагрузки и ориентацию системы государственных заимствований на финансирование задач инвестиционного характера по развитию социально-экономической инфраструктуры территорий. Для этого субъектам РФ желательно сформировать долгосрочную региональную программу заимствований на срок до десяти лет, предусматривающую постепенную оптимизацию объема долга по отношению к сумме собственных доходов и минимизацию расходов по обслуживанию долга.
Важнейшей целевой установкой долгосрочной региональной программы долговой политики может стать постепенный переход от долгового финансирования дефицита к финансированию дефицита, определяемого необходимостью обеспечения целевых программ, направленных на развитие экономики и социальной сферы региона. То есть заимствования должны осуществляться для выполнения задач инвестиционного характера. В перспективе возможна постановка задачи по формированию методики ежегодной оценки эффективности привлечения заимствований в бюджет региона в рамках реализации его инвестиционных программ.
В среднесрочном периоде реализации региональной программы заимствований (до пяти лет) необходимо обеспечить реструктуризацию долга с целью снижения объема расходов, связанных с его обслуживанием. Это прежде всего замена кредитов коммерческих банков менее дорогими инструментами. Потребность в реструктуризации долга при его рефинансировании сохраняется как в среднесрочной, так и в долгосрочной перспективе. Главным же вопросом здесь является цена новых заимствований, которая требует минимизации и последовательного снижения по отношению к ранее принятым обязательствам.
Важнейшей задачей долгосрочной региональной программы заимствований является последовательная оптимизация соотношения величины расходов по обслуживанию долга с общим объемом расходов регионального бюджета, за исключением расходов, связанных с субвенциями из других бюджетов, а в более широком рассмотрении — и с общим объемом расходов консолидированного бюджета. Считаем, что регионам необходимо самостоятельно сократить предельный норматив средств, направляемых ежегодно на обслуживание субфедерального долга, до
В конечном итоге речь идет не столько о сокращении долга, сколько о его оптимизации и привязке к конкретным задачам развития региона. Привлекаемые заимствования должны направляться на обслуживание ранее принятых долговых обязательств и на финансирование программ развития региона. При этом одной из главных задач региональной программы заимствований является последовательное сокращение долгового финансирования неинвестиционных (текущих) расходов вплоть до полного устранения этого явления.
1 Оперативный мониторинг экономической ситуации в России: тенденции и вызовы социально-экономического развития. 2015. № 6 (апрель).
