В связи с тем, что у Федерального казначейства появляются новые функции и задачи, в последнее время значительно усилилась роль внутреннего контроля и аудита. И эффективность деятельности казначейства во многом зависит от того, насколько грамотно и четко выстроена эта система. Практические аспекты реализации полномочий контрольно-аудиторских подразделений Казначейства России подробно обсудили участники межрегионального совещания территориальных органов ведомства, которое прошло в июне текущего года в Саранске.
Как отметил заместитель руководителя Федерального казначейства А. Ю. Демидов, нельзя говорить о качественном построении системы внутреннего контроля и аудита, если работа соответствующих подразделений не будет ориентирована на конечный результат деятельности казначейства в целом. Поэтому казначеи видят своей задачей увязать целеполагание аудиторских подразделений не просто с выявлением нарушений финансовой дисциплины и технологических процессов или административных процедур, а с качественными показателями функционирования Федерального казначейства, в том числе как федерального органа исполнительной власти, являющегося оператором ряда федеральных государственных информационных систем.
В настоящее время серьезным вызовом для Федерального казначейства являются новации законодательства, которые должны быть регламентированы новой редакцией Бюджетного кодекса, в том числе введение такой новой функции, как казначейское сопровождение контрактов. Еще несколько блоков вопросов, выделенных в отдельные главы Бюджетного кодекса, касаются казначейского обслуживания, которое является логической эволюцией кассового обслуживания, системы казначейских платежей, вопросов функционирования единого казначейского счета. «Решить поставленные задачи, — считает Демидов, — без получения обратной связи, без информации о том, как обстоят дела у наших объектов управления, невозможно».
Кроме того, Казначейство России должно обеспечить руководство страны, руководителей федеральных и региональных органов власти необходимой и достаточной информацией о движении денежных потоков и в конечном итоге о результатах использования бюджетных средств. Но механизма, который позволил бы детально отследить процесс трансформирования денег в натуральные величины, в масштабах страны пока нет. В принципе Федеральное казначейство обладает необходимым инструментарием для создания такого алгоритма. Это государственная автоматизированная система «Управление», которую, изучив лучшие практики, казначеи должны наполнить таким содержанием, чтобы можно было увидеть, какое материальное воплощение получила каждая выделенная из бюджета копейка. «Государственная власть надеется на нас, на то, что мы сможем выстроить свою работу таким образом, что будем не просто обеспечивать направление финансов в соответствии с правильно подготовленными документами, но и предоставлять ей четкую информацию о том, что происходит в результате их направления», — отметил Демидов.
Уровни защиты
Федеральное казначейство осуществляет внутренний государственный финансовый контроль Правительства РФ в рамках санкционирования финансовых операций, а также внутренний контроль и аудит, причем не только финансовый, но и управленческий, и технологический. Вся система контроля, как отметил начальник управления внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности Федерального казначейства А. В. Солодов, представлена в виде уровней защиты, которые в совокупности минимизируют вероятность наступления, а также возможное негативное влияние нарушений на деятельность органов Федерального казначейства. Причем сотрудники управления внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности проводят большую работу по оптимизации своей деятельности уже в текущем году: все проверки деятельности территориальных органов Федерального казначейства проводятся с использованием камерального этапа, что сокращает продолжительность присутствия проверяющих на объектах контроля и аудита, их непосредственного взаимодействия с должностными лицами проверяемых объектов и, соответственно, затраты средств федерального бюджета.
В настоящее время одно из 16 направлений деятельности территориальных органов Федерального казначейства проверяется полностью камерально, по двум направлениям деятельности время присутствия контролеров на объекте сокращено до одной недели, еще по двум направлениям планируется сокращение периода пребывания проверяющих на контролируемых объектах также до одной недели.
В Федеральном казначействе разработан Порядок интегральной оценки деятельности его территориальных органов, а также утвержден перечень всех возможных нарушений, которым присвоены индивидуальные веса в зависимости от степени воздействия последствий нарушений на результат деятельности. Рассматриваемые порядок и перечень уже активно применяются на практике. По результатам проверок составляются карты рисков по направлениям деятельности.
Реализация государственных программ
Все финансирование Федерального казначейства распределено по трем государственным программам, в которых ведомство участвует. Это государственные программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» и еще неутвержденная программа «Обеспечение обороноспособности страны», по которой сейчас расходы идут как непрограммные. В ведомстве действует утвержденный руководителем Р. Е. Артюхиным Порядок управления реализацией государственных программ, который является основополагающим элементом системы проектного управления деятельностью Казначейства России. По итогам конкурса профессионального управления проектной деятельностью в государственном секторе «Проектный Олимп» в 2014 году практика Федерального казначейства в области проектного управления, основанная на указанном порядке, признана лучшей среди федеральных органов исполнительной власти. В своем выступлении начальник отдела анализа и контроля программно-целевой деятельности управления внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности Д. А. Дець озвучил предложения по дальнейшему совершенствованию системы проектного управления:
- доработка Порядка управления реализацией государственных программ по результатам внедрения в 2014 и 2015 годах. В рамках данной работы были рассмотрены предложения, которые уже поступили от территориальных органов Федерального казначейства;
- обеспечение автоматизации технологий, регламентированных порядком управления, в том числе разработка автоматизированного рабочего места руководителя;
- совершенствование механизма мониторинга хода реализации мероприятий планов;
- обеспечение развития риск-ориентированного подхода к управлению реализацией государственных программ (рискоемкость и значимость мероприятий);
- расширение участия территориальных органов Федерального казначейства, федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в процедурах проектного управления деятельностью.
Казначейское сопровождение
С этого года Казначейство России выполняет новую функцию по сопровождению отдельных государственных контрактов. Идея казначейского сопровождения крупных инвестиционных проектов сначала вызвала оживленную дискуссию. Оппоненты говорили, что казначейское сопровождение может ограничить конкуренцию на рынке, снизить либеральные составляющие рыночной экономики. Деятельность по данному виду казначейского контроля активизировалась после указания Президента РФ наладить межведомственный контроль за гособоронзаказом. «И это лишь первый шаг, — отметил Демидов. — Нельзя контролировать только одну сферу. Не менее крупные суммы направляются и на строительство гражданских объектов».
В настоящий момент наиболее актуальным является вопрос о создании системы межведомственного взаимодействия в сфере закупок. Контроль закупочной деятельности осуществляют несколько органов государственной власти, но выполняют они свои полномочия, как отметил начальник управления совершенствования функциональной деятельности Федерального казначейства А. С. Васин, в параллельном режиме. В этой связи Федеральное казначейство предлагает рассмотреть возможность создания системы межведомственного взаимодействия в сфере госзакупок, что позволит достичь максимального синергетического эффекта контрольных процедур. В рамках этой системы Федеральное казначейство, Росфиннадзор, Росфинмониторинг, а также Федеральная антимонопольная служба в ежедневном режиме будут обмениваться информацией, которая поможет пресекать правонарушения в сфере исполнения бюджета и осуществления закупок.
На первом этапе — этапе планирования закупок — Росфиннадзор будет определять наиболее рискоемкие направления при формировании ОБАС и выявлять наиболее коррупционно рискоемкие закупки (рисунок 2). Федеральное казначейство будет, например, осуществлять контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика. Данный процесс предполагает определенное расширение полномочий и Казначейства России, и Росфиннадзора, и Росфинмониторинга.
На втором этапе — этапе проведения конкурсных процедур — в процесс контроля должна инкорпорироваться ФАС и осуществлять контроль в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона — в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и т. д.
На третьем и четвертом этапах формируются реестры контрактов и договоров, открываются лицевые счета в органах Федерального казначейства, авансируются расходы (рисунок 3). При проведении тех или иных платежей будет происходить оперативное взаимодействие между казначейством и службой финансового мониторинга, что позволит выявлять подрядчиков, которые ранее уже зарекомендовали себя неблагонадежными, о чем Росфинмониторинг должен будет уведомить государственного заказчика, с тем чтобы у ПБС появилась возможность предотвратить срыв того или иного контракта.
На пятом этапе происходит собственно перевод средств с лицевых счетов казначейства в кредитные организации на расчетные счета исполнителей и соисполнителей контрактов (рисунок 4). В данном бизнес-процессе присутствуют Казначейство России, Росфиннадзор и добавляется Федеральная налоговая служба, которая будет осуществлять контроль за правильностью налогообложения.
С. В. МАРТЫНЕНКО
