В период экономической нестабильности внедрение эффективных механизмов управления региональными финансами и оптимизация бюджетных расходов получают первостепенное значение. Особенно это важно для социальной сферы, на расходы которой из областного бюджета Оренбургской области ежегодно направляется более 70% средств. Статья посвящена проблемам, возникающим при внедрении эффективных механизмов управления финансами, и вариантам их решения.
Александр Андреевич КОКОРИН, заместитель начальника управления бюджетной политики в отраслях социальной сферы Министерства финансов Оренбургской области
Совершенствование процесса оказания государственных услуг
Развитие процесса оказания государственных услуг включает в себя совершенствование порядков расчета нормативных затрат, функций и организационно-правовой формы учреждений, а также повышение эффективности использования имущества учреждений.
Совершенствование порядков расчета нормативных затрат предполагает внедрение универсального, единого подхода к расчету однотипных услуг, а также применение механизма нормативно-подушевого планирования расходов. Смысл использования единого подхода к расчету стоимости однотипных услуг заключается в том, что стоимость оказания такой услуги должна быть везде одинакова и может различаться в разных учреждениях только из-за специфики ее оказания (транспортная доступность учреждения, объем закрепленного имущества, развитость инфраструктуры и т. д.). Внедрение единого подхода предполагает установление единых финансовых нормативов и правил расчета стоимости услуги (одинаковые формулы, единые объемные показатели услуги).
Для расчета затрат на оказание однотипной услуги единый финансовый норматив должен использоваться во всех учреждениях, оказывающих эту услугу. Чтобы учесть специфику оказания услуги в том или ином учреждении или группе учреждений, к финансовому нормативу могут применяться корректирующие коэффициенты. Как вариант — корректирующие коэффициенты можно применять не к самому нормативу, а использовать их в формуле расчета стоимости услуги. К сожалению, до сих пор в большинстве государственных учреждений области для расчета затрат на оказание одной и той же услуги применяются разные финансовые нормативы, порой различающиеся между собой в разы. Причина в том, что нормативы посчитаны от обратного — объем средств, предназначенный учреждению, делится на количество потребителей услуги.
Несколько лучше дело обстоит с внедрением одинаковых формул расчета однотипных услуг и единых показателей объема услуги. В 2014 году большая работа в этом направлении была проведена Министерством здравоохранения области. В порядках расчета нормативных затрат для всех однотипных услуг по видам применены одинаковые формулы и показатели объема услуги (уникальные для каждого вида услуг: случай госпитализации, посещение поликлиники, вызов врача, койко-день и т. д.). В учреждениях, подведомственных Министерству образования области, аналогичный подход был внедрен уже в 2013 году. Все образовательные услуги по своей сути однотипны, поэтому для их расчета используются одинаковые формулы, одинаковые показатели объема — количество учащихся.
В подведомственных учреждениях других органов исполнительной власти в социальной сфере описываемый подход применяется только к образовательным услугам. В отношении остальных однотипных услуг используются разные формулы и объемные показатели, а порой формулы отсутствуют вообще. Порядки расчета нормативных затрат представляют собой сумму затрат учреждения по статьям экономической классификации, то есть применяется сметный расчет.
Механизм нормативно-подушевого планирования затрат позволяет рассчитывать стоимость услуги на одного потребителя, а не на одно учреждение. Применение этого механизма помогает оперативно и легко рассчитать стоимость услуги при изменении численности получателей услуги. Например, в случае, если в одной школе контингент учащихся снижается, а в другой, наоборот, возрастает. Это тоже универсальный подход в расчете затрат на оказание услуг. На сегодняшний день механизм полностью внедрен во всех образовательных учреждениях, подведомственных всем органам исполнительной власти, а также в учреждениях здравоохранения. Министерством здравоохранения области к концу 2014 года механизм применен к 24 услугам, тогда как в начале года он применялся только к четырем.
Совершенствование расчета нормативных затрат предполагает установление таких финансовых нормативов расходов на оказание услуги, в которых в полной мере были бы учтены все необходимые трудовые и материальные затраты. В нынешних условиях, даже если мы скрупулезно и полно рассчитаем норматив, учтем все детали оказания услуги, проработаем корректирующие коэффициенты, все равно столкнемся с нехваткой бюджетных средств на финансовое обеспечение услуги, рассчитанной по этому нормативу. Выход из ситуации — расчет финансовых нормативов «по карману».
Совершенствование функций и организационно-правовой формы учреждений — следующее направление развития процесса оказания услуг. Для этого в первую очередь нужно понять, чем каждое учреждение занимается и какие услуги оказывает. Именно это понимание позволит исключить функции, не направленные на выполнение полномочий публично-правового образования, закрепленных за ними федеральным законодательством. Функции, не связанные с основной деятельностью, разумно будет передать на аутсорсинг (организация теплоснабжения, уборка помещений, транспортное обеспечение обучающихся, организация питания школьников, бухгалтерский учет при помощи централизованных бухгалтерий). В конечном итоге это позволит улучшить качество услуг, так как организации будут получать право на их оказание на конкурсной основе.
Увеличение доли платных услуг также направлено на улучшение качества обслуживания граждан и в условиях ограничения бюджетных ресурсов приобретает немаловажное значение. Доля платных услуг поможет определить, необходимо ли организации, оказывающей услуги, иметь статус учреждения или какую-то иную правовую форму.
В начале 2015 года руководство области поставило перед органами исполнительной власти социального блока задачу: бюджетные учреждения, у которых доля средств, получаемых от платных услуг, составляет от 25 до 100% от бюджетного финансирования, должны сменить тип на автономные. Что касается учреждений, где эта доля составляет более 100%, то они должны быть преобразованы в государственные унитарные или иные коммерческие организации. По состоянию на начало мая 2015 года практически все, подпадающие под этот критерий учреждения здравоохранения сменили тип с бюджетного на автономный, в скором времени таким образом будут реорганизованы и учреждения ГОЧС.
Работа по повышению эффективности использования имущества учреждений — третье направление совершенствования процесса оказания услуг. В конце 2013 года и в 2014 году органы исполнительной власти области, реализующие государственную политику в социальной сфере и в сфере безопасности жизнедеятельности, провели инвентаризацию недвижимого имущества для выявления непрофильного, то есть неиспользуемого для уставной деятельности учреждений. Результаты следующие:
- в учреждениях ГОЧС выявлено девять зданий, которые не используются для уставной деятельности (склады, старые пожарные части и даже гостиница);
- в семи учреждениях здравоохранения выявлены объекты недвижимости, которые не используются для медицинской деятельности (гаражи, жилые помещения, тепло- и электросети, трансформаторные подстанции).
По итогам инвентаризации в Министерство природных ресурсов и имущественных отношений области были внесены предложения по отчуждению имущества. К сожалению, ощутимого эффекта это не дало, так как не нашлось юридических лиц и публичных правовых образований, которые бы захотели это имущество приобрести. Лишь в отношении одного объекта ГОЧС было принято решение о передаче его в муниципальную собственность, все остальные объекты учреждения содержат до сих пор.
В 2015 году руководство области дало поручение ОИВ области активизировать усилия по отчуждению такого имущества. Предстоит работа по инвентаризации на предмет выявления хоть и профильного, но неиспользуемого имущества. В отношении таких объектов нужно будет принимать решения об их консервации, отчуждении или более эффективном использовании (перемещение учреждений в помещения с меньшей площадью, передача имущества в аренду, совмещение в одном здании нескольких организаций).
Совершенствование процесса оплаты труда работников учреждений
Данная работа в основном направлена на внедрение эффективных контрактов с руководителями учреждений и работниками, которые предполагают применение мер материального стимулирования в зависимости от показателей результативности, в том числе от выполнения показателей государственного или муниципального задания. В 2014 году всеми органами исполнительной власти, реализующими государственную политику в социальной сфере, разработаны показатели эффективности деятельности учреждений в целом и показатели эффективности деятельности конкретных работников. В Министерстве образования области утверждены показатели для отдельных учреждений, механизм оценки показателей предполагает применение формульного подхода и балльной системы. С целью применения этих показателей при материальном стимулировании сотрудников были внесены изменения в положения об оплате труда работников учреждений. Полностью эта работа проведена в Департаменте молодежной политики, Министерстве здравоохранения, Министерстве социального развития, Министерстве образования и Министерстве труда и занятости населения области.
Перевод работников государственных учреждений Оренбургской области на эффективный контракт в полной мере реализован в учреждениях, подведомственных Министерству социального развития области и Министерству труда и занятости населения области. Меры материального стимулирования работников увязаны с конкретными количественными показателями, которые рассчитываются по формулам, и оцениваются по балльной системе, установлена градация снижения премий в зависимости от нарушений в работе.
Трудовые договоры заключены со всеми руководителями государственных учреждений, реализующих повышение оплаты труда в соответствии с майскими указами Президента России, в которых материальное стимулирование увязано с достижением установленных параметров зарплаты, выполнением госзадания, плана платных услуг, показателей дорожных карт и эффективности деятельности учреждений, а также с отсутствием замечаний со стороны работодателя. Всеми органами власти в социальной сфере в дорожных картах установлена предельная доля расходов на оплату труда административно-управленческого и обслуживающего персонала — 40% фонда оплаты труда организации. Внесены изменения в закон об оплате труда работников областных государственных учреждений, в котором прописана эта же норма, а также установлен перечень должностей административно-управленческого и вспомогательного персонала.
В 2015 году органам исполнительной власти области, реализующим государственную политику в социальной сфере, предстоит работа не только по полному внедрению эффективных контрактов с работниками учреждений, но и по совершенствованию системы оплаты труда. В соответствии с поручениями руководства области требуется, чтобы не менее 60% денежного содержания работника учреждения составляла условно-постоянная величина (оклад и компенсационные выплаты).
Оптимизация расходов и совершенствование управления финансами
Совершенствование управления бюджетными средствами невозможно без ограничения расходов. В 2014 году в области был осуществлен переход на электронный документооборот и электронную почту, внедрены специальные программы. Количество бумажных документов сократилось. Задача ближайшего времени — полностью отказаться от использования бумажных документов.
В начале 2015 года органы исполнительной власти области разработали дорожные карты, предусматривающие оптимизацию расходов, в которые включены перечисленные выше мероприятия, а также ряд мер, направленных на ограничение расходов:
- установление лимитов использования основных средств, материальных ресурсов, потребления энергоресурсов, услуг связи, транспортных услуг;
- сокращение количества командировок и связанных с ними расходов;
- запрет закупки автотранспорта для административно-хозяйственных целей;
- ограничение финансирования капитального ремонта зданий, за исключением чрезвычайных ситуаций.
Чтобы жить по средствам, нужно гибко управлять бюджетными средствами. Уже в 2014 году была проделана большая работа по совершенствованию графиков предоставления субсидий на выполнение госзадания исходя из сроков выплаты заработной платы, оплаты договоров. Это сделано для того, чтобы в условиях, когда органы власти берут в банках кредиты, на счетах учреждений не скапливались остатки средств. Органам исполнительной власти области предстоит проработать и включить в свои дорожные карты следующие мероприятия:
- проведение торгов и заключение контрактов преимущественно в первом полугодии финансового года, когда цены ниже;
- внедрение централизованной закупки однотипного имущества у одного поставщика, выигравшего конкурс, что позволит приобретать имущество по минимальным ценам;
- разработка конкретных показателей для оценки выполнения каждого мероприятия государственных и муниципальных программ и увязка объема средств на выполнение мероприятий с достижением показателей в отчетном периоде.
В начале 2015 года Мнистерством финансов области организован ежемесячный мониторинг кредиторской задолженности муниципальных образований с целью ее сокращения и недопущения. В обеспечивающем мониторинг программном продукте предусмотрены ограничения, которые делают невозможным учет обязательств по контрактам при отсутствии бюджетных обязательств или при бюджетных обязательствах сверх лимита. Органам исполнительной власти области предстоит включить в трудовые договоры с руководителями учреждений меры ответственности за образование либо прирост кредиторской задолженности вследствие субъективных причин.
