Сегодня муниципальным образованиям необходима стабильность и уверенность в завтрашнем дне. «Эффективно выстроенные на субфедеральном уровне межбюджетные отношения — одно из ключевых условий социально-экономического развития муниципалитетов и региона в целом», — считает министр финансов Нижегородской области Ольга Юрьевна СУЛИМА.
— Ольга Юрьевна, какое место занимает формирование межбюджетных отношений с муниципалитетами в бюджетной системе Нижегородской области?
— Для Нижегородской области степень значимости выстраивания межбюджетных отношений предопределена их интерпретацией региональной властью. Мы не рассматриваем межбюджетные отношения только как инструмент обеспечения муниципалитетов ресурсами, необходимыми для исполнения возложенных на них полномочий. Для правительства области это скорее «дорога с двусторонним движением». Предоставляя межбюджетные трансферты из областного бюджета, закрепляя за местными бюджетами нормативы отчислений от налогов, органы государственной власти Нижегородской области исходят из намерения дать толчок социально-экономическому развитию территорий и обеспечить в будущем дополнительные поступления в областной бюджет от роста налогооблагаемой базы.
Именно по этой причине предоставление средств муниципалитетам никогда не осуществлялось по остаточному принципу, а было и есть в приоритете. Даже в периоды очень сложной экономической ситуации межбюджетные трансферты сокращались в последнюю очередь. Например, в период финансового кризиса, пришедшегося на 2009 год, сокращение расходов областного бюджета к первоначальному плану составило 12,5 процента, в то время как объем межбюджетных трансфертов муниципалитетам вырос на три процента.
— Какие особенности межбюджетного регулирования в вашем регионе вы бы отметили?
— Очень важным считаю выстраивать межбюджетные отношения исходя из понимания необходимости полноценного функционирования местного самоуправления. С 2015 года федеральным законодательством значительно сокращен перечень вопросов местного значения сельских поселений за счет перераспределения их на районный уровень. Основным посылом подобных изменений послужило якобы понимание того, что сельские власти не могут полноценно исполнять возложенные на них полномочия.
Однако основная причина перераспределения вовсе не в некомпетентности местной власти, а в отсутствии необходимых финансовых ресурсов в сельских бюджетах. Бюджетный кодекс позволяет решить указанную проблему посредством различных инструментов межбюджетного регулирования. При этом нет необходимости забирать полномочия у сельских властей и тем самым затруднять для конечных потребителей бюджетных услуг процесс их получения.
В Нижегородской области 283 сельских поселения, в которых проживают 529 тысяч человек. Многие сельские поселения удалены от районного центра, а проживающее в них население по большей части пожилое, что, безусловно, создает дополнительные трудности при переносе центров принятия решений дальше от потребителей. В итоге властью региона определено, что сельские поселения будут заниматься вопросами местного значения так же, как и городские, то есть в полном объеме.
В 2014 году в соответствии с Федеральным законом № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» принят Закон Нижегородской области «О вопросах местного значения сельских поселений». При этом для обеспечения возможности эффективного исполнения органами местного самоуправления поселений своих полномочий правительством области в государственной программе «Управление государственными финансами» поставлена задача постепенного, но значительного увеличения финансовой поддержки поселений, в том числе и сельских. Уже в 2015 году дополнительная к 2014 году поддержка сельских поселений из областного бюджета составила 215,8 миллиона рублей. К 2020 году ее рост к 2014 году составит 900 миллионов рублей.
В целом вопрос гарантированности определенных объемов финансовой помощи на долгосрочный период, на мой взгляд, очень актуален. Одним из основных условий успешного функционирования системы межбюджетных отношений наряду с прозрачностью является ее стабильность. Муниципалитеты не могут достоверно спланировать свое социально-экономическое развитие, не зная объемов значительной части своих доходов, которой является финансовая помощь из регионального бюджета. Гарантии неснижения объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из областного бюджета закреплены в Законе Нижегородской области «О межбюджетных отношениях» как для поселений, так и для муниципальных районов и городских округов. Аналогичные требования установлены этим же законом и для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из районных бюджетов.
— Создается впечатление, что для муниципальных образований в Нижегородской области созданы тепличные условия. Не возникает ли у органов местного самоуправления соблазн полностью положиться на трансферты из регионального бюджета и не предпринимать попыток к развитию?
— Я бы не назвала эти условия тепличными. Денег просто так мы никому не даем. Наша задача — выстроить систему справедливого и эффективного распределения средств между муниципалитетами. Сейчас в нашем регионе происходит смещение акцента с предоставления дотаций на сбалансированность на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При таком подходе зарабатывающий и экономящий муниципалитет не потеряет в объемах финансовой помощи из областного бюджета.
Не понаслышке зная проблемы местного уровня (четыре года я работала вице-мэром Нижнего Новгорода), активно выступаю за обеспечение достойного объема местных бюджетов. В 2008 году совокупный доход консолидированных бюджетов муниципальных районов (городских округов) составлял 39,8 миллиарда рублей. По плану на 2015 год доходы составляют 76,5 миллиарда. Обеспечен почти двукратный рост, несмотря на передачу целых отраслей на финансовое обеспечение из областного бюджета.
Возвращаясь к вопросу о тепличных условиях — не думаю, что нижегородские муниципалитеты согласились бы с такой формулировкой. В области действует система контроля за соблюдением органами местного самоуправления финансовой дисциплины. Ее правовой основой является постановление Правительства Нижегородской области «О системе контроля за соблюдением муниципальными образованиями основных условий предоставления межбюджетных трансфертов». К нарушителям мы активно применяем меры бюджетного принуждения в форме приостановления, а затем и сокращения межбюджетных трансфертов. По итогам 2014 года нарушение отдельных требований финансовой дисциплины допустили 18 муниципальных образований. Одному из них межбюджетные трансферты были сокращены на 11 миллионов рублей.
— Ольга Юрьевна, вы упомянули программу «Управление государственными финансами». Насколько удачно межбюджетные отношения в Нижегородской области вписались в программный бюджет?
— С переходом на программный бюджет появилась необходимость внедрения принципов программно-целевого планирования и в межбюджетных отношениях. В 2014 году в составе программы «Управление государственными финансами Нижегородской области» утверждена подпрограмма «Создание условий для эффективного выполнения собственных и передаваемых полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований». Данной подпрограммой определены основные цели, задачи, мероприятия в сфере межбюджетных отношений до 2020 года. Для оценки эффективности исполнения подпрограммы на каждый год ее реализации утверждены индикативные показатели.
Основной задачей подпрограммы является повышение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В
С большой долей вероятности можно говорить, что индикативный показатель дифференциации бюджетной обеспеченности, установленный на 2015 год (не более двух раз), будет выполнен. Достигнуть такого результата позволит увеличение удельного веса дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме дотаций местным бюджетам за счет снижения удельного веса дотации на сбалансированность.
По итогам 2014 года объем средств, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, составил 15 процентов от общего объема дотаций. То есть большая часть средств (85 процентов) распределялась между муниципалитетами в виде дотации на сбалансированность. К 2020 году планируем получить прямо противоположные пропорции: 85 процентов дотаций должны распределяться на принципах выравнивания. Смена вектора в предоставлении дотаций мотивирует органы местного самоуправления к эффективному расходованию бюджетных средств (в первую очередь к сокращению избыточной бюджетной сети) и развитию налогооблагаемой базы.
Еще одной задачей, поставленной в подпрограмме, является полноценное вовлечение поселений в систему межбюджетного регулирования из областного бюджета. В Нижегородской области 368 поселений (включая городские округа). До начала реализации подпрограммы в областном бюджете был предусмотрен очень незначительный объем средств на выравнивание поселений. Основная нагрузка в этом деле ложилась на муниципальные районы, бюджеты которых, в свою очередь, формируются в том числе за счет нецелевой финансовой помощи из областного бюджета. В 2013 году муниципальные районы предоставили поселениям дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в объеме 419 миллионов рублей, а иных межбюджетных трансфертов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений — 1,626 миллиарда рублей. Всего объем нецелевых межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений в 2013 году составил 2,45 миллиарда рублей.
Фактически источником покрытия расходов бюджетов муниципальных районов по предоставлению финансовой помощи поселениям являлись нецелевые межбюджетные трансферты из областного бюджета. Сложившаяся система предоставляла муниципальным районам Нижегородской области широкую автономию в определении порядка выделения нецелевых межбюджетных трансфертов поселениям и не позволяла региональному финоргану контролировать объективность распределения финансовых средств между поселениями.
Удельный вес средств областного бюджета, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в 2013 году составлял менее одного процента от общего объема дотаций местным бюджетам. По итогам 2015 года будет достигнут показатель — 5 процентов. Индикатор 2020 года — 17,7 процента. В результате решения данной задачи повысится объективность распределения межбюджетных трансфертов между поселениями, а также снизится дифференциация бюджетной обеспеченности поселений из разных муниципальных районов.
Подпрограммой предусмотрено решение и других задач, в том числе:
повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов и повышение эффективности реализации приоритетов областной бюджетной политики на местном уровне;
мотивация органов местного самоуправления к экономическому развитию и наращиванию налоговой базы;
повышение финансовой дисциплины муниципальных образований — получателей межбюджетных трансфертов из областного бюджета.
Считаю, что межбюджетные отношения достаточно органично вписались в программный бюджет. В частности, в Нижегородской области переход на программно-целевые принципы позволил выявить слабые места в системе межбюджетных отношений и комплексно подойти к ее развитию.
— Есть ли планы по дальнейшему совершенствованию межбюджетных отношений?
— В планах на 2015 год изменить порядок софинансирования из областного бюджета расходных обязательств муниципальных образований. Разработан проект постановления Правительства Нижегородской области, предусматривающий конкурсный отбор вопросов местного значения (отдельных расходных обязательств по решению вопросов местного значения), подлежащих софинансированию из областного бюджета. Предлагается ввести систему балльной оценки по установленному перечню показателей, среди которых:
наличие софинансирования из федерального бюджета;
оценка достижения целевого показателя в прошлых периодах;
срок достижения цели;
соответствие цели стратегии социально-экономического развития региона.
30 расходных обязательств, набравших максимальную оценку, подлежат софинансированию. Кроме того, проект предусматривает обязательную оценку достижения муниципальными образованиями целевых показателей предоставления субсидии и финансовые санкции в случае их недостижения.
Реализация проекта позволит решить сразу несколько задач, среди которых — консолидация субсидий, повышение прозрачности системы межбюджетных отношений, повышение результативности предоставления субсидий. Что касается дальнейшего совершенствования работы в данном направлении, то здесь нужно отметить, что постоянно меняющиеся правила не добавят муниципалитетам уверенности в завтрашнем дне и не будут способствовать стабильности межбюджетных отношений. Поэтому мы и предлагали федеральной власти ввести пятилетний мораторий на перераспределение расходных полномочий между публично-правовыми образованиями. Отдельные не глобальные моменты совершенствовать можно и нужно, но революционные изменения убивают желание заниматься развитием в действующей системе координат, ведь она может поменяться уже завтра. Еще раз повторюсь, муниципалитетам нужна стабильность и уверенность в завтрашнем дне, тогда будет и развитие.
Подготовил Е. А. ИВАНОВ
