Новый закон о стратегическом планировании в РФ определил требования к стратегическим документам. Включение в стратегию оценки финансовых ресурсов, необходимых для ее реализации, — одно из них.
Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, доктор экономических наук
Ксения Владимировна БУДАЕВА, координатор проектов Института реформирования общественных финансов
Очередной этап регионального стратегирования, наступивший после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», сформировал новые требования к содержанию документов долгосрочного характера как федерального, так и регионального уровней. По мнению многих экспертов, теперь стратегии социально-экономического развития стали гораздо более формализованными, нежели они были в условиях отсутствия жестких норм федерального закона. Включение тех или иных положений в текст стратегии сейчас должно исходить не из простого желания региональных органов власти, пусть даже и законодательных, а основываться на продуманных расчетах и взвешенном поиске компромиссных решений. Среди прочих по отношению к региональным стратегиям появилось и требование о включении в них оценки финансовых ресурсов, необходимых для ее реализации.
История вопроса
Ранее включать в региональные стратегии социально-экономического развития финансовые ресурсы, необходимые для их реализации, не требовалось, хотя постоянно говорилось о необходимости финансового обоснования включаемых в такие документы положений, направлений и мероприятий. В методических рекомендациях к содержанию региональных стратегий, разработанных Минрегионом России в 2007 году, среди рекомендуемых для отражения в стратегии аспектов в качестве механизмов реализации было предложено несколько вариантов финансовых ресурсов:
- экономическая и бюджетная политика органов исполнительной власти субъекта РФ (однако до конкретизации инструментов экономической и бюджетной политики субъекта РФ именно как источников формирования финансовых ресурсов дело, как правило, не доходило);
- механизм государственно-частного партнерства;
- региональные целевые программы;
- система ФЦП — ФАИП и прочие инструменты целевого финансирования за счет средств федерального бюджета.
Из требований Минрегиона России видно, что единого понимания финансовых ресурсов, необходимых для достижения стратегических целей, не было. Данный пробел в методологическом отношении должен был бы снять Закон № 172‑ФЗ. Действительно, сразу в нескольких его статьях закреплена необходимость учета финансовых ресурсов для реализации стратегии.
Так, в статье 7, содержащей положения о принципах стратегического планирования, указано, что «при разработке и утверждении документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования». То есть предполагается, что документы долгосрочного характера в обязательном порядке должны содержать данные не только об источнике денег, но и, например, трудовых, природных, энергетических ресурсах, необходимых для воплощения в жизнь задуманного.
Действительно, ресурсные ограничения всегда выступают важным элементом планирования. В условиях нашей страны, которая долгие годы испытывала демографическое сжатие, дефицит трудовых ресурсов может сломать многие грандиозные планы освоения новых территорий или модернизации структуры экономики освоенной части страны. Несмотря на то что Россия обладает гигантскими природно-энергетическими ресурсами, отдельные регионы являются энергодефицитными. Аналогичные ограничения возникают в столичных регионах и в части доступности земельных ресурсов.
Финансовые ресурсы, в том числе возможности бюджетов разных уровней, также небезграничны. Поэтому включение в пункт 3 статьи 32 Закона № 172‑ФЗ требования об «оценке финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии», среди прочих составляющих содержания стратегии социально-экономического развития выглядит вполне логичным. Однако анализ законодательства в сфере стратегического планирования позволяет сделать вывод об отсутствии документов, конкретизирующих понятие финансовых ресурсов в региональных стратегиях, а также устанавливающих более четкий механизм их оценки. В связи с этим для более продуманной разработки эффективных механизмов реализации стратегии, а именно раздела о финансовых ресурсах, представляется целесообразным опереться на практический опыт, в том числе при анализе содержания разделов уже действующих стратегий социально-экономического развития регионов России.
Опыт регионов
Еще несколько лет назад практически ни в одной региональной стратегии вопросы финансового обеспечения их реализации, по крайней мере в явном выражении, не фигурировали. Первые попытки отражения финансовых ресурсов стали появляться только в 2015 году. Поэтому в большинстве ныне действующих документов представлена не оценка финансовых ресурсов, а всего лишь перечисление реальных и гипотетических вариантов финансовых средств.
Что касается формата разделов, то финансовые ресурсы по большей части отражены в разделе о механизмах реализации стратегии, зачастую разделенном на организационные и финансовые инструменты. Чаще всего авторами документов предлагается привлечение ресурсов сразу на всю стратегию, хотя, например, в стратегии Ивановской области финансовое обеспечение прописано в разрезе мероприятий по реализации ключевых направлений развития региона.
Во многих документах собственно оценка финансовых ресурсов подменяется списком необходимых для их привлечения на территорию региона мер, а не раскрывается вариантами использования уже имеющихся ресурсов. Так, в стратегии Республики Адыгея, утвержденной в 2009 году, указано, что «реализация намеченных мер развития экономики будет способствовать планомерному увеличению доходов консолидированного бюджета и постепенному снижению зависимости от дотаций и субсидий федерального бюджета, значительному увеличению бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя».
В некоторых документах раздел о финансовом обеспечении стратегии представляет собой неподкрепленные конкретными расчетами предложения в сфере управления регионом, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств. Например, в стратегии Ямало-Ненецкого автономного округа задачами в развитии финансовой системы округа является «совершенствование структуры расходов бюджета с учетом увеличения бюджета развития, повышение эффективности расходования бюджетных средств, ликвидация неэффективных расходов».
В последнее время стали появляться первые попытки содержательной оценки финансовых ресурсов, в том числе расчеты конкретных сумм бюджетных возможностей и инвестиционных планов, реализации стратегий. Наиболее ярким примером может быть стратегия Томской области, утвержденная в марте 2015 года (см. дополнительную информацию «Уникальная концепция»).
В большинстве региональных стратегий механизмы ресурсного обеспечения их реализации включают в себя как бюджетные, так и внебюджетные источники привлечения средств. Чаще всего они перечислены без разделения на подгруппы и виды источников финансирования: государственные программы РФ, государственно-частное партнерство, организации с государственным участием, осуществление институциональных мер для содействия развитию малого и среднего предпринимательства.
Если следовать теоретическим основам, оценка финансовых ресурсов реализации стратегии социально-экономического развития региона по аналогии с оценкой финансовых ресурсов предприятия должна подразумевать под собой изучение состава, структуры и динамики источников финансирования, определение размера каждого из ресурсов, установление факторов изменения их объема. Также должен оцениваться уровень финансового риска. Безусловно, в случае оценки ресурсов для реализации не коммерческой организации, а региона России, являющегося публично-правовым образованием, или — согласно теории региональной экономики — квазигосударством, невозможно просчитать все виды финансовых ресурсов. В целом понятно, что основным источником реализации планов, принимаемых органами власти, должны быть средства бюджетов разного уровня.
Бюджетные ресурсы, поступающие на территорию, в среднесрочной перспективе, по крайней мере на горизонте трех лет, закрепляются федеральным или региональным законом о бюджете, а также аналогичными решениями органов местного самоуправления. В то же время даже расходы федерального бюджета в том или ином регионе просчитать не всегда удается. Как, например, адекватно просуммировать реальные расходы в виде реализации инвестиционных проектов, финансирования заработной платы работников и иных выплат, осуществляемых федеральными учреждениями. А иногда именно они — войсковые части, университеты, другие учреждения — являются ведущими игроками в регионе, создавая важные объекты инфраструктуры, генерируя доходы и регионального и местного бюджетов, и населения.
Уникальная концепция
Согласно стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года перспективы и темпы развития региона во многом будут определяться объемами инвестиций и реализацией крупных инвестиционных проектов. Государственная поддержка за счет средств федерального бюджета будет сконцентрирована на реализации федерального проекта по созданию инновационного территориального центра «ИНО Томск». Это уникальный в отечественной практике проект, утвержденный распоряжением федерального правительства в январе 2015 года, который де-факто отражает «приземление» федеральных проектов на территорию одного региона. На реализацию приоритетных инфраструктурных объектов в рамках создания в Томской области инновационного территориального центра из всех источников планируется направить свыше 254 миллиардов рублей.
Также в стратегии указаны конкретные объемы инвестиций в основной капитал, необходимые для успешного экономического роста, основанные на данных прогноза социально-экономического развития Томской области. До 2030 года необходимо привлечь не менее 3,4 триллиона рублей, из которых не менее 3,1 триллиона рублей — за счет внебюджетных источников.
Внебюджетные источники по причине их зависимости от реализации инвестиционных проектов компаний, текущей их деятельности и множества различных факторов, просчитать достаточно сложно. Тем не менее правильным было бы указание в разделе о финансовых ресурсах максимального количества прогнозов по поступлению в регион финансовых средств в виде тех же инвестиций и оценке рисков по их потере и существенному снижению. В структуре внебюджетных источников особое внимание должно быть обращено на средства, выделяемые многочисленными институтами развития, часть из которых является компаниями с государственным участием.
На основе теоретических положений и качественного анализа региональных стратегий был сформирован сводный список финансовых ресурсов, включаемых в данные документы (рисунок). Если смотреть на структуру финансовых ресурсов реализации региональных стратегий, то в силу высокого уровня дотационности большинства субъектов РФ, наиболее значимым механизмом привлечения ресурсов остаются средства федерального бюджета. При этом при расчете таких ресурсов, как мы уже отметили, нельзя ограничиваться только собственно объемом межбюджетных трансфертов, которые будут поступать на территорию региона в перспективе, важны также и прямые расходы федерального бюджета на конкретной территории в пределах общего объема бюджетных ассигнований, утверждаемых федеральным бюджетом на соответствующие годы. Привлечение средств федерального бюджета для реализации стратегий должно осуществляться в соответствии с действующими порядками финансирования государственных программ РФ, федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, правилами предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ и т. п.
Реализация целей и задач стратегии за счет средств регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований осуществляется в рамках реализации государственных программ субъекта РФ и муниципальных программ. Объем бюджетных средств на реализацию государственных и муниципальных программ ежегодно уточняется по итогам оценки эффективности их реализации исходя из возможностей регионального и местных бюджетов.
Как мы уже отметили, важнейшим финансовым ресурсом для реализации стратегии являются внебюджетные источники, которые в первую очередь обеспечиваются сотрудничеством со специализированными институтами развития и вхождением региона в международные проекты. Кроме того, в большинстве стратегий есть упоминание о механизмах и проектах государственно-частного партнерства. Последнее в регионах понимается по-разному, вследствие чего в некоторых стратегиях раздел о финансовом обеспечении превращается в перечисление существующих и планирующихся к реализации инвестиционных проектов. В других документах понятие государственно-частного партнерства в качестве ресурса для реализации стратегии не конкретизируется, оставаясь голословным заявлением, что, безусловно, вряд ли возможно засчитать как ресурс для реализации стратегии.
Два подхода к оценке финансовых ресурсов
Собственно, механизмы оценки финансовых ресурсов, необходимых для реализации региональных стратегий, могут основываться на разных подходах. Один из них, условно говоря, «оценка ресурсов сверху», базируется на данных макроэкономических прогнозов социально-экономического развития региона и допущении о неизменчивости налоговой нагрузки на бизнес и население в долгосрочной перспективе. В таком случае, имея, например, прогноз роста валового регионального продукта и инвестиций, несложно рассчитать, во-первых, предельный объем возможных налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона, то есть реальных бюджетных возможностей, и объем инвестиций, который должен быть обеспечен за счет всех источников финансирования.
Второй подход («оценка ресурсов снизу») базируется на совокупной стоимости всех инвестиционных проектов региона и условном удлинении существующих параметров регионального бюджета на долгосрочную перспективу. Это связано с тем, что, во-первых, объем выделяемых финансовых ресурсов, а значит, и темпы социально-экономического развития во многом определяются количеством, объемами инвестиций и реализацией крупных инвестиционных проектов и программ в регионе. Во-вторых, с реальным пониманием того, что невозможно кардинально увеличить объемы доходов или расходов регионального бюджета без какого-либо значимого изменения в экономике региона или действующем законодательстве. В таком случае следует сделать отдельно расчеты для инвестиций, осуществляемых за счет средств федерального бюджета, отдельно — за счет регионального и местных бюджетов и отдельно — за счет средств предприятий и организаций.
Как показывает опыт, при прогнозировании по первому варианту в нескольких сценариях полученные суммы даже в пессимистическом варианте прогноза нередко значительно превышают суммы, полученные по методике расчета «снизу». На наш взгляд, в таком случае образующийся разрыв и есть тот коридор возможностей, в рамках которого следует продумывать действия региональных органов государственной власти по повышению инвестиционной привлекательности региона, активизации работы по мобилизации доходной базы, оптимизации расходов бюджета.
Многие проблемы и сложности, возникающие при оценке финансовых ресурсов, необходимых для реализации региональных стратегий, призван снять адекватный бюджетный прогноз на долгосрочную перспективу, составление которого также предусмотрено в рамках становления новой системы государственного и муниципального стратегического планирования в нашей стране. Бюджетный прогноз в свою очередь также базируется на прогнозе социально-экономического развития региона на долгосрочный период. Однако это хотя и близкий, но несколько иной вопрос для анализа.
