В чем заключается ключевая идея реформы сети государственных и муниципальных учреждений? Что такое стандарт качества бюджетных услуг, для чего он нужен? Как описать стандарты услуг на уровне региона и муниципалитета? С какими проблемами можно столкнуться в процессе их описания? Ответы на эти и многие другие вопросы читайте в статье.
Марина Викторовна МАСЛОВА, консультант направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Нестандартные вопросы о стандартах
Реформа сети государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации была начата еще в 2003 году, когда Минфин России обнародовал концептуальный документ под названием «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».
На сайте журнала «Бюджет» есть подборка статей, посвященная качеству государственных услуг. Вы можете ознакомиться с ней по ссылке.
Основным направлением преобразования бюджетной сети в этих принципах стало «создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм» (включая негосударственных (немуниципальных) поставщиков). Бюджетные учреждения было предложено разделить на две группы — на учреждения, способные функционировать в рыночных условиях, и учреждения, которые лучше оставить «в составе бюджетной сферы», но лишить при этом права самостоятельно распоряжаться внебюджетными доходами. Иными словами, ключевая идея реформы сети государственных и муниципальных учреждений заключалась в том, чтобы открепить бюджетные средства от учреждений и привязать их к государственным (муниципальным) услугам, которые эти учреждения оказывают, усилить конкуренцию в среде поставщиков услуг и выйти на рыночный заказ услуг или оплатить услугу за потребителя, если потребитель сам выбирает поставщика услуг.
Сразу возникли вопросы: какие услуги оказывают органы власти муниципалитетов и регионов? Везде ли они одинаковы? Всегда ли их качество соответствует потребностям населения? Может ли население выбирать поставщика услуги и надо ли за качественную услугу платить (или доплачивать) или услуга будет оказана за бюджетные деньги?
Многие в муниципалитетах и регионах не хотели принимать стандарты качества бюджетной услуги, опасаясь, что это станет их публичным обязательством и население обратится с судебными исками в случае невыполнения этих стандартов. Предпринимались попытки использовать другую терминологию, например «показатели качества бюджетной услуги».
Решение об объеме и качестве услуг прежде принимали муниципалитеты и регионы в рамках своих полномочий согласно Закону № 131‑ФЗ. Сейчас услуги включены в реестр базовых и ведомственных услуг. И если услуги нет в списке, то ее не профинансируют. Если объем услуги не соответствует федеральному стандарту — ее также не профинансируют. Как результат — произошло изменение стандартов с более общего описания услуги на более детальное.
Вследствие финансово-экономического кризиса денег стало меньше, и возникает вопрос: что делать со стандартом — урезать качество или оказывать услугу в неполном объеме? В настоящее время создается общий реестр услуг, следующим шагом будет создание единых стандартов услуг, но при этом не очень понятно, какое качество услуги будет положено в основу федеральных стандартов: минимальное, на троечку, или то качество, которое мы как потребители услуги хотели бы получить?
С самого начала, когда на уровне региона и муниципалитета пытались написать стандарты услуг, они получались очень разные. По-разному понималось и само слово «стандарт». Что включать в стандарт: качество услуги, которое устраивает потребителя, или то качество, на которое хватает денег? Является этот стандарт публичным обязательством? Может ли население подать в суд в случае его невыполнения? Как описать услугу, чтобы стандарт оказался «счетным»? Сколько на это надо потратить времени и страниц? Какова трудоемкость этого процесса и какова выгода?
Цели стандартизации
Стандарт качества услуги нужен для достижения нескольких целей. Например, подробное описание услуги необходимо иметь для привлечения альтернативных поставщиков услуг через процедуру закупок. В качестве примера в Кировской области на конкурс была выставлена услуга «содержание и обслуживание граждан преклонного возраста в стационаре». Для описания стандарта этой услуги было составлено подробное расписание, проведен хронометраж, учтены качество питания, расходные материалы, периодичность стирок и работа не только обслуживающего персонала и руководства, но и врачей, а также консультации юриста и так далее. Описание услуги превышало 50 страниц. Для более полного представления было обследовано 27 домов престарелых, и в описание включалась, по возможности, лучшая практика, а не среднеарифметическое материальное обеспечение услуги. В итоге такой подробный стандарт получился счетным, и услуга была выставлена на аутсорсинг.
Также стандарт качества необходим для определения размера финансирования, нормативов затрат на услугу. Для расчета единых нормативов затрат на услугу важно, что входит в состав соответствующей услуги — то есть из каких элементов она складывается (количество часов работы персонала и руководства, предметов мягкого инвентаря или иных материалов, необходимое оборудование и так далее). Нормируя указанные натуральные элементы услуг и переводя их в стоимостное выражение (то есть рассчитывая их стоимость по действующим ценам), можно определить размер финансового норматива затрат на соответствующую услугу вне зависимости от того, в каком учреждении она предоставляется. Натуральные нормы, отражающие содержание (составные элементы) конкретных услуг, могут быть закреплены в стандартах качества соответствующих услуг. Отметим, что установить натуральные нормы затрат возможно не по любой услуге или работе, а только по тем, которые имеют унифицированный характер — то есть предоставляются всегда в одинаковом формате и с одним и тем же «типовым» содержанием.
Действующее федеральное законодательство не содержит определения понятия «стандарт», как и требования об обязательности утверждения стандартов качества услуг регионами и муниципальными образованиями (за исключением сферы социального обслуживания населения, в которой государственные стандарты по закону должны устанавливаться органами власти субъектов РФ). Стандарт качества призван устанавливать требования, которым должны соответствовать основные параметры услуги, оказываемой за счет средств бюджета любым поставщиком, который оказывает соответствующие услуги.
Исходя из приведенного понимания стандарта, можно предложить следующее его определение. Стандарт качества государственной (муниципальной) услуги представляет собой документ, содержащий описание состава, потребительских характеристик, условий и порядка оказания услуги1, позволяющий потребителю получить четкое представление о своих правах на услугу и об условиях ее получения.
Стандарты качества государственных (муниципальных) услуг должны являться основой для разработки нормативов затрат на оказание соответствующих услуг. Определенные в стандарте требования к процедурам оказания услуги, материальному, инфраструктурному и кадровому оснащению поставщиков и другим параметрам услуги представляют собой натуральные элементы (нормы) содержания услуги, из которых складывается норматив ее финансирования.
Подход к расчету нормативных затрат на оказание услуг бюджетными и автономными учреждениями требует до разработки стандартов качества услуг и определения нормативов затрат на их оказание провести инвентаризацию сети государственных (муниципальных) учреждений и установить уровень материальных условий для оказания услуг. Результатом такой инвентаризации будет определение состояния материально-технической базы учреждений, фактического наличия оборудования и имущества для оказания услуг, а также выявление диспропорций в подушевом финансировании услуг в учреждениях, оказывающих одинаковые (однотипные) услуги. Определение состояния материально-технической базы необходимо для последующего установления в стандартах качества услуг реалистичных, а не заведомо завышенных требований, которые потом все равно не будут исполняться на практике.
Проблемы
Во-первых, не все услуги, которые оказываются на уровне региона или муниципалитета, вошли в базовый перечень, и у многих на местах возникли проблемы с корректировкой услуг.
Во-вторых, федеральные методические рекомендации по расчету нормативных затрат указывают на необходимость отдельно рассчитывать нормативы на оказание услуг и нормативы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетных и автономных учреждений. Смысл такого разделения — в обеспечении гарантированного финансирования содержания государственного имущества, закрепленного за учреждениями, даже в случае снижения объемов оказания услуг.
Однако изменение принципа бюджетного финансирования бюджетных и автономных учреждений с «финансирования учреждения» на «финансирование услуги» в конечном счете преследует цель развития конкуренции в социальной сфере — путем привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг частных поставщиков. Но подход с «разделением» нормативов не позволяет использовать рассчитанные нормативы на оказание услуг для заказа государственных (муниципальных) услуг у частных поставщиков — поскольку они не учитывают затраты на содержание имущества. Надо сказать, различным может быть и налогообложение, например для НКО.
В-третьих, нормативы в соответствии с федеральным подходом должны рассчитываться на единицу услуг из ведомственных перечней государственных услуг. Ведомственные перечни услуг утверждаются федеральными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных и автономных учреждений.
Нормативные затраты на единицу услуг из ведомственных перечней согласно федеральным рекомендациям должны определяться:
1) отдельно по каждому учреждению;
2) в среднем по группе учреждений;
3) по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих их специфику.
Однако детализация услуг в ведомственных перечнях федеральных министерств недостаточна, чтобы рассчитать нормативы без чрезмерно грубого усреднения затрат. Примером такой ситуации может служить услуга из ведомственного перечня Министерства культуры РФ по показу спектаклей, иных зрелищных программ, единицей которой является «публичный показ»2. При расчете нормативных затрат на указанную услугу расходы на «показ» разных «зрелищных программ», которые объективно значительно различаются в зависимости от конкретного мероприятия, будут очень сильно усреднены. Еще интереснее услуга «создание экспозиции», где чаще всего присутствуют капитальные расходы. Таким образом, требуется более детализированное выделение услуг, на которые должны рассчитываться нормативы.
В-четвертых, согласно федеральным рекомендациям по расчету нормативов объем финансового обеспечения выполнения государственного задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетными росписями главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. Иными словами, предполагается сначала определять объем бюджетных ассигнований на выполнение заданий федеральными бюджетными и автономными учреждениями, а потом «подгонять» нормативы под указанный объем.
Такой метод «обратного счета» на сегодня применяется в большинстве субъектов РФ и муниципальных образований по причине объективной сложности задачи нормирования затрат на услуги. Нормативы, которые рассчитываются по такому методу, преимущественно имеют «аналитический» характер и могут применяться для сравнения уровня затрат на единицу одноименной услуги в разных учреждениях, выявления факторов удорожания и тому подобное. Однако такие «аналитические нормативы», конечно, не годятся для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями в соответствии с заданием учредителя. Для создания рынка услуг надо учитывать и возможность предоставления услуг НКО, но они находятся в менее выгодном положении по налогообложению, так как все институциональные расходы возможны только из прибыли. В результате рекомендации по расчету нормативов предписывают сначала определять объем финансового обеспечения выполнения государственного задания учреждениями, а затем рассчитывать нормативные затраты в пределах этого объема3.
Снижение требований к деятельности бюджетных и автономных учреждений компенсируется дополнительными механизмами оценки результатов качества предоставляемых услуг и работ. То есть элементом реформирования сети учреждений выступает развитие системы управления качеством оказываемых услуг и работ. Можно ли оценить качество услуги достоверно и привязать показатели качества к ресурсам? Как сделать рейтинг поставщиков услуг? В свое время в городе Череповец была проделана колоссальная работа по разработке системы сбалансированных показателей, которая позволяла определить, сколько будет стоить улучшение показателей качества определенной услуги и есть ли у города для этого ресурсы (в том числе и человеческие).
Распространенной ситуацией при подготовке стандартов качества является выявление значительного разрыва между качеством муниципальных услуг (работ), предоставляемых разными поставщиками. Определение требований к качеству по нижней границе, которой будут удовлетворять все поставщики, приведет к тому, что единственной функцией стандарта станет обеспечение сохранения минимального качества услуг. Преодоление различий в качестве услуг, оказываемых разными поставщиками, может быть не только дорогостоящим, но и весьма продолжительным по времени. Наиболее удобным в условиях действующего законодательства способом выравнивания качества услуг и работ является одновременная разработка программы развития отрасли и стандарта качества. Сам стандарт при этом может вступать в силу в течение определенного переходного периода.
В результате в настоящее время стандарт качества чаще всего определяет минимальный гарантированный уровень качества, которому должны соответствовать основные параметры услуг и работ, предоставление которых осуществляется за счет бюджетных средств любым поставщиком на территории региона или муниципалитета. Хотелось бы, чтобы существовал еще один стандарт качества услуг — перспективный и план с графиком очередности ввода этого нового стандарта в каждом регионе и муниципалитете.
1 Обязательно для услуг, определяемых Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
2 Приказы Минкультуры России от 15 декабря 2010 года № 781 и от 23 декабря 2013 года № 2323.
3 Пунктом 7 Методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание имущества федеральных государственных учреждений (утверждены приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29 октября 2010 года № 137н/527) установлено, что «объем финансового обеспечения выполнения государственного задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетными росписями главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период».
