На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная вопросам эффективности местного самоуправления. Ознакомиться с ней можно здесь.
Финансовую основу местных бюджетов составляют имущественные налоги – налог на имущество физических лиц и земельный налог. Однако при администрировании данных налогов, которое в соответствии с действующим законодательством осуществляют налоговые органы, возник ряд проблем.
Расширение налогооблагаемой базы напрямую зависит от полноты учета налогоплательщиков. Эта полнота учета является основной проблемой в сфере взимания указанных налогов, поскольку есть ряд сложностей при проведении идентификации получаемых сведений из органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра, органов, регистрирующих права на недвижимое имущество и сделки с ним, и органов, проводящих инвентаризацию объектов недвижимости. Получаемый налоговым органом информационный массив не содержит ИНН налогоплательщика, нередко адрес земельного участка и/или кадастровый номер одной программы указанных органов не совпадает с адресом и/или кадастровым номером земельного участка другой программы, нет возможности идентифицировать правообладателей земельных участков при реорганизации налогоплательщика. Проведение идентификации налогоплательщика затруднено тем, что каждая указанная выше структура функционирует на основе своей, разработанной на федеральном уровне системы учета земельных участков и иной недвижимости. Отсутствие единых требований к структурам баз данных, передаваемых в налоговый орган, не позволяет идентифицировать объекты в автоматическом режиме. Сопоставление записей нескольких баз данных вручную не обеспечивает должной достоверности сведений для исчисления налогов. В результате количество налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговом органе по месту нахождения земельного участка, не совпадает с числом подавших налоговые декларации.
Существующие недостатки в системах учета объектов налогообложения не позволяют оперативно использовать информацию и увеличивают затраты времени на исчисление платежей.
Для построения четкого информационного взаимодействия целесообразно разработать единые требования к структурам баз данных по учету объектов недвижимости и правообладателей земельных участков органов, по сведениям которых налоговый орган осуществляет исчисление платежей. Создание единых требований повысит эффективность выполнения отчетных, аналитических функций налоговых органов, оперативность получения информации органами местного самоуправления для комплексного анализа и прогнозирования поступления платежей, а также принятия решений, например по установлению и дифференциации ставок налогов.
В ходе выездных налоговых проверок устанавливаются нарушения, выраженные в неисчислении земельного налога в связи с отсутствием правообладающих документов при фактическом использовании земельного участка, а также в занижении сумм земельного налога в связи с изменением вида его разрешенного использования. Земельный кодекс устанавливает платность пользования землей, в то время как Налоговый кодекс определяет исчисление земельного налога только на основе правообладающих документов и вида разрешенного использования земельного участка. Неурегулированность на федеральном уровне вопроса по фактическому использованию земельного участка без правообладающих документов и без надлежащего оформления изменений вида разрешенного использования приводит к потерям доходов местных бюджетов в результате неисчисления налога и его занижения.
Одной из проблем текущего периода по взиманию налога на имущество физических лиц также является полнота учета налогоплательщиков, в том числе фактических собственников гаражей и овощехранилищ (погребов для личного хозяйства), которые введены в эксплуатацию 10–15 лет назад и в соответствии с действующим в настоящее время законодательством не зарегистрированы в учреждениях юстиции и не оформлены в собственность, а также наличие значительного количества объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный срок строительства.
Процедура получения разрешительной документации по вводу жилья в эксплуатацию для индивидуальных застройщиков и оформления правообладающих документов на эти объекты, а также на объекты, введенные в эксплуатацию 10–15 лет назад, достаточно длительна, поскольку необходимо согласование с большим количеством структур (14 организаций) и на платной основе. Заявительный характер проведения технической инвентаризации имущества и оформления прав на собственность приводит к уклонению от уплаты налога. Принудительные меры, побуждающие к оформлению прав на собственность фактических пользователей имуществом, отсутствуют.
В настоящее время решение представительных органов местного самоуправления, устанавливающее налог на имущество физических лиц, принимается на основе закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. о налогах на имущество физических лиц. Одна из юридических проблем заключается в том, что указанный закон не в полной мере соответствует Налоговому кодексу РФ, так как не содержит всех элементов налогообложения, а именно налоговой базы и налогового периода. Кроме того, принципы налогообложения, установленные законом о налогах на имущество физических лиц, в настоящее время не отвечают условиям рыночной экономики.
В целях установления всех элементов налогообложения согласно ст. 17 Налогового кодекса РФ необходимо ускорить введение новой главы Налогового кодекса «Налог на имущество физических лиц», определив налоговую базу налога на имущество физических лиц в зависимости от стоимости имущества, приближенной к реальным рыночным ценам.
При администрировании имущественных налогов налоговый орган нередко сталкивается с проблемами, связанными с обеспечением налогоплательщиков налоговыми уведомлениями на уплату налога на имущество физических лиц и земельного налога. Например, у инспекции ФНС России по городу Томску возникла проблема с вручением налоговых уведомлений физическим лицам об уплате земельного налога и налога на имущество физических лиц. До настоящего времени налоговые уведомления направлялись налогоплательщикам в виде простого письма через почтовые отделения, при этом реестр отправленной корреспонденции заверялся почтовым отделением. В текущем году в подтверждении отправки корреспонденции налоговому органу отказано и предложено отправление заказным письмом. Налогоплательщики зачастую не получают такие письма, возможно умышленно, и письма возвращаются в налоговый орган. При предъявлении иска в судебном порядке у налогового органа нет доказательства факта начисления платежа и предъявления финансовых санкций за несвоевременную уплату налога. Кроме того, отправление налогового уведомления заказным письмом требует дополнительных финансовых средств. Следовательно, необходимо наладить взаимодействие Федеральной службы почтовой связи и Федеральной налоговой службы по налогам и сборам по данному вопросу.
Как было отмечено выше, в соответствии с законодательством РФ земельный налог и налог на имущество физических лиц составляют финансовую основу местных бюджетов. Однако органы местного самоуправления, формирующие местные бюджеты, не обладают информацией, необходимой для осуществления мониторинга по данным налогам. Сведения, требуемые для расчета поступлений в бюджет данных налогов, в соответствии со ст. 102 Налогового кодекса РФ являются налоговой тайной. Структура информации, получаемая из налогового органа в рамках постановления Правительства РФ № 410 от 12 августа 2004 г. «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области налогов и сборов», носит лишь обобщающий характер. Получаемый финансовым органом информационный массив не содержит сведений о начисленных и поступивших суммах в зависимости от налоговой базы. Например, по земельному налогу для планирования поступлений нужна информация о сумме налога по категориям земель и видам разрешенного использования в соответствии с зонированием, по налогу на имущество физических лиц – по инвентаризационной стоимости в зависимости от ставок налога.
На сегодняшний день проблема взаимодействия с налоговыми органами встает достаточно остро и в рамках реализации Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», в соответствии с которым изменились границы муниципальных образований и бюджеты должны формироваться органами местного самоуправления с учетом изменения количества налогоплательщиков. В связи с этим возникла необходимость перевода налогоплательщиков, территориально расположенных на вновь присоединенных территориях, из одного налогового органа в другой. Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления не содержит правил включения в него категорий муниципальных образований, установленных Федеральным законом от № 131-ФЗ 6 октября 2003 г., поэтому включить их в ОКАТО не представляется возможным. В результате в течение 2005 г. налогоплательщики не могли пройти перерегистрацию в налоговых органах, соответственно доходы не поступали в бюджеты вновь образованных муниципальных образований. Данная ситуация до настоящего времени полностью не решена. Для составления прогноза бюджета Томска и проведения анализа его исполнения органам местного самоуправления необходима информация о прохождении процесса перерегистрации налогоплательщиков и поступлении доходов от налогоплательщиков, переданных из другого налогового органа. Однако предоставление указанной информации является также налоговой тайной, а действующим законодательством не установлено право органов местного самоуправления на получение сведений, составляющих налоговую тайну. Чтобы урегулировать сложившуюся ситуацию, требуется на федеральном уровне разработать порядок взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления.
В целях обеспечения финансовых органов местных администраций необходимой информацией для формирования и организации исполнения бюджета нужно внести в ст. 32 и 102 Налогового кодекса дополнения, касающиеся предоставления финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований информации о налоговой базе по видам налогов, о начисленных и уплаченных на территории соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований суммах налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и о суммах задолженности по ним, в том числе по конкретным налогоплательщикам и плательщикам сборов, а также сведений о налогоплательщиках.
Кроме того, в финансовых и налоговых органах необходимо централизованно внедрить специальную программу по электронному обмену поступлений по налоговой базе.
Отсутствие у органов местного самоуправления информации о кадастровой стоимости земельных участков на момент принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления о земельном налоге не позволило дифференцировать ставки земельного налога и реализовать в полном объеме полномочия по предоставлению налоговых льгот с тем, чтобы обеспечить своевременное поступление и принцип справедливого налогообложения земельных участков, поскольку результаты кадастровой оценки появились после принятия нормативного правового акта. Прогнозирование доходов бюджетов органами местного самоуправления на 2006 г. осуществлялось на основе оперативной информации.
В целях проведения мониторинга налогооблагаемой базы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц органам местного самоуправления необходимы сведения:
- по учету регистрации правообладателей объектов собственности;
- по учету зарегистрированных ими прав;
- по учету земельных участков.
В законодательстве РФ отсутствуют нормы, которые регламентируют порядок предоставления федеральными органами сведений о кадастровой стоимости земельных участков налогоплательщиков органам местного самоуправления муниципальных образований.
Противоречия и пробелы в действующем законодательстве негативно влияют на бюджетный процесс в муниципальных образованиях. Решить многие проблемы местная власть не может: не хватает полномочий. Нужно законодательно закрепить принципы взаимодействия органов местного самоуправления, статистики, казначейства и государственных внебюджетных фондов по вопросу представления необходимой информации, обеспечивающей формирование и исполнение, отчетность и контроль за исполнением местных бюджетов и программ социально-экономического развития.
В настоящее время администрация города Томска подготовила законодательную инициативу в Государственную Думу РФ о внесении дополнений в ч. I Налогового кодекса РФ, которая пока проходит согласование в Государственной Думе Томской области. Но принятие нового закона или изменений к нему – процесс долгий. Департамент финансов администрации города Томска и недавно созданное муниципальное учреждение «Муниципальные информационные технологии» занимаются организацией и построением информационной системы учета налоговых и неналоговых поступлений в бюджет. Идет работа по созданию единого информационного пространства в сфере учета государственной, муниципальной и частной собственности, которая в будущем должна привести к усилению контроля и увеличению поступлений в бюджет.
P.S. Когда статья была уже подготовлена, законодательная инициатива города Томска на заседании бюджетно-финансового комитета Государственной Думы Томской области, несмотря на поддержку областной администрации, была отклонена, поскольку «исполнительной власти нельзя давать доступ к налоговой тайне». Но как в таком случае действовать администрации города Томска, ведь поступления от налогов составляют более 60% доходов местного бюджета? Если доступ к информации будут иметь только налоговые органы, тогда и ответственность за исполнение доходной части бюджета по видам платежей, сокращению недоимки и повышению собираемости в соответствии с решениями органов местного самоуправления нужно возложить именно на них.
